五、评价报告文字部分

为进一步加强财政支出绩效管理，建立科学、规范、合理的财政支出绩效评价体系，提高财政资金使用效益和效率，根据浙江省人民政府办公厅《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》（浙政办发〔2005〕91号）、浙江省财政厅《关于印发浙江省财政支出绩效评价实施办法的通知》（浙财绩效字〔2009〕5号）和浙江省人民政府《关于全面推行预算绩效管理的意见》（浙政发[2012]44号）文件精神，浙江至诚会计师事务所接受嵊泗县财政局委托对2008-2017年嵊泗县“再造绿岛”工程项目实施绩效评价。本次评价主要是了解和掌握2008-2017年度“再造绿岛”工程项目实施的具体情况，项目实施过程中的管理情况和绩效目标实现情况，客观、公正反映项目所取得的实际绩效。同时，发现并分析项目实施存在的问题，针对性地提出改进意见和建议，为后续项目实施管理和专项资金管理提供决策参考。

2018年8月，评价组赴项目单位和项目建设地点实地了解情况、搜集相关资料，在此基础上制定了绩效评价指标框架。2018年9月评价组围绕既定的评价指标框架开展了绩效评价工作，通过案卷研究、询问查证、抽查财务资料、组织座谈及面访、实地调研、问卷调查等多种方式收集了充分的评价证据，并按照评分标准对每一项指标评议打分，最终形成了评价等次，同时梳理总结了项目实施后所取得的绩效以及项目实施过程中存在的问题，并相应地提出了一些意见与建议。现将评价情况报告如下：

（一）项目基本情况

1.项目立项依据

1997年嵊泗县黑松林普遍感染松材线虫病，黑松植被的枯萎导致森林覆盖率由45.45%急速下降至30%以下，森林生态系统遭到严重破坏。为改善自然生态环境，提高森林覆盖率，提升自然生态景观，2001年嵊泗县委、县政府提出“再造嵊泗绿岛”工程目标，同时出台了《嵊泗县鼓励吸引社会各界承包造林若干意见》（嵊政〔2001〕105号）、《关于进一步推进再造绿岛工程的意见》（嵊委发〔2008〕8号）文件；制定了《嵊泗县“再造绿岛”景观提升工程总体设计（2011-2015）》、《嵊泗县森林城市建设总体规划（2016-2020）》，希望通过封山育林、人工促成成林、人工造林及人工补植造林等树种更新、林相改造工作，以实现修复全县森林生态。

2.项目主要内容

项目建设单位为嵊泗县农林水利围垦局（以下简称县围垦局），建设内容主要为彩化工程、沿海防护林带建设、森林抚育、森林病虫害除治和绿化综合治理等。2008-2017年共计划安排财政资金10310.65万元。

（二）项目实施情况

1.项目完成情况

县围垦局通过实地调研，在征求各乡镇意见基础上，将年度工程实施计划上报县发改部门批复后组织实施，彩化工程和沿海防护林建设工程能够按照发改部门要求采用公开招标的形式确定中标单位，森林抚育通过自主竞标的形式确定施工单位。通过查阅项目档案资料，并实地查勘，总体上来说，2008-2017年嵊泗县“再造绿岛”项目除少量零星工程未实施外，主要的防护林建设工程、彩化工程和森林抚育工程均按期完成，具体实施情况见下表：

           2008年-2017年“再造绿岛”工程完成情况表

2.项目资金情况

截止报告日，项目计划投资额10310.65万元，实际支出共计8231.69万元，具体情况见下表：

        2008-2017年“再造绿岛”工程资金支出情况

                                         单位：万元

（三）项目绩效情况

1. 十多年实施再造绿岛工程，大幅提高森林质量。

近十年，县政府通过大力开展“再造绿岛”工程，大力实施生态廊道建设、城镇景观林建设、沿海防护林建设和森林抚育工程，森林质量得到了加强。根据2017年调查成果报告，嵊泗县活立木总蓄积由2007年的12641立方米增加到2016年的27689立方米，净增15048立方米，年均增加1672方，年均净增率9.1%。

2. 大力建设沿海防护林，有效抵御自然灾害。

沿海防护林是抵御自然灾害的重要生态屏障。通过近十年“再造绿岛”沿海防护林工程建设，目前县域内生态功能较过去明显加强，能够有效抵御自然灾害，减少台风暴雨，风暴潮、泥石流、干旱、森林火灾、森林病虫害等自然灾害的威胁。通过实地调查走访了解，防护林建成后，当地水土流失现象有了较大的改观。

3. 持续改善生态环境，不断提升群众获得感。

通过森林村庄建设和绿化综合整治以及“四边三化”绿化建设，全县森林景观和生态环境得到了明显改善，为岛内人民生产、生活提供了更好的场所，提高了生活质量。同时森林质量提高，在一定程度上促进了旅游业的发展，从而带动了县域内多个经济部门和行业的发展，促进了县域经济和社会发展进步。通过对35名基层管理人员和当地居民发放调查问卷了解，其中对“再造绿岛”工程非常满意11人，满意23人，项目满意度较高。

（四）评价结论

通过各评价准则的评价分析，本项目经济一般，效率较好，效果较好，按照30分制评分，本项目实际得分合计23.48分。各评价准则评分情况见下表，具体指标的评分结果及评分说明详见附件1和附件2。

（五）评价发现的问题

1.“再造绿岛”工程缺少总体规划，不利于项目整体推进。

目前建设单位县围垦局每年根据上级主管部门要求、县委县政府年度工作安排以及各乡镇需要，统一安排年度造林计划，报县发改局批复后组织实施。通过查阅近十年工程资料发现，一是“再造绿岛”工程缺少一个总体目标，对近期和远期绿化造林数量、树种的安排等未做具体要求，部分地块未按适地适树原则选择树种造林种树；二是本岛和外岛投入资金比例不平衡；三是年度绿化种类名目繁多；四是工程项目在实施过程中，苗木种植种类变更多。

2. 内控制度尚未全面建立，不利于项目的规范管理。

“再造绿岛”工程是一个长期的、持续的项目，评价过程中发现，建设单位未全面建立内控管理制度。通过查阅近十年工程资料，发现项目在实施过程中存在下列问题：

（1）招投标方面：建设单位对防护林工程、彩化工程按照县发改局要求，履行了招投标程序，对森林抚育工程采用邀请招标的方式确定施工单位，但对于森林城市建设、森林村庄建设、“四边三化”绿化建设等工程采用直接委托形式确定施工单位，未履行“三重一大”程序，也未履行必要的小型建设项目招标程序。

（2）项目签证变更方面：一是联系单签证程序不规范，部分施工联系单只有监理单位签章，无建设单位签章，部分签证单设计单位未出具设计变更单，如嵊泗县2011年“再造绿岛”菜园城区山体绿化美化项目，签证联系单2号地块因当地村民开垦无法种植，多余苗木调整到马关陆军汽车排上山坡种植，面积约7.4亩，评价过程中设计单位未出具设计变更单；二是部分签证变更理由不充分，签证价格不合理，如嵊泗县2012年“再造绿岛”景观廊道建设工程（I标段）施工联系单因本廊道工程位于山地，土层较薄，大部分区域又属砂质图层，不利于香樟成活，米径6cm香樟变更为米径6女贞，数量200株，变更理由不充分（香樟投标价35元/株，女贞60元/株）；2010年度生态廊道II标段（田岙村至边礁岙）工程，原设计铁冬青（D1.5-2.0）由于市场货源紧缺，经协商同意调整为铁冬青（D0.5-1.0）,单价从投标价15元/株调整为签证价14元/株，签证价不合理。

（3）投资控制方面：一是部分施工范围超设计内容。2013年嵊泗县菜园镇关岙村--“森林村庄”建设绿化工程部队大楼内绿化不属于森林村庄设计范围。二是部分项目核减率过高。2017年“再造绿岛”自来水公司绿化工程，送审价165889元，审定价95473元，核减70416元，核减率高达42%，核减原因施工单位取费错误及材料单价过高。

（4）价款结算审核方面：一是建设单位对于未进行招投标的工程未进行工程造价审核，价款结算依据不足。二是价款结算审核报告不规范，如出具的工程结算审价报告虽有签字盖章，但报告未见文号，不符合浙江省造价站相关规定，报告的唯一性和真实性有待商榷。三是结算审核不合理。嵊泗县2010年度生态廊道II标段（田岙村至边礁岙）工程，联系单签证新增客土回填，该内容为招标文件要求投标包干费用，结算应不予再次计量，涉及金额约3万元。

（5）竣工图及竣工验收证书方面：如竣工图纸未加盖竣工章；部分竣工图无监理单位签字确认，结算审核单位工程量按竣工图计量；竣工验收证书只有施工单位盖章等。

（6）项目资金管理方面

1）部分项目资金支付依据不足。根据2010年生态廊道建设单位工程管理协议书，嵊泗县农林水利局委托嵊泗县农林技术推广服务站全程管理，工程总投资634870元，管理费为总投资的1.5%，计95473元，该单位为下属单位，且无相关资质，该费用计取不符合相关规定。

2）监理收费超过标准问题。目前项目监理费为投资额4%，根据发改价格[2007]670号文件，收费标准上限为3.564%。（基本费率3.3%*农林调整系数0.9*浮动上限120%），监理收费超过收费文件标准上限。

3.“再造绿岛”工程虽取得一定成效，但嵊泗县森林覆盖率总体上偏低，森林彩化工程效果不明显。

通过近十年“再造绿岛”工程实施，嵊泗县生态环境不断改善，但总体上嵊泗县森林覆盖率偏低，“再造绿岛”工程任重道远。根据2017年《浙江省嵊泗县森林资源规划设计调查成果报告》显示，目前嵊泗县森林覆盖率仅为32.47%，远低于省委省政府要求的“第一阶段到2015年，全省森林覆盖率达到61%以上”的要求。出现上述情况主要原因为：一是当地自然条件恶劣，造林工作困难；二是城镇建设和交通干道建设，需要征用乔木林；三是围海造田和岛屿开发采石，部分乔木林和一般灌木林成为临时采石场；四是由于围垦造田，国土面积增加导致森林覆盖率指标计算中分母增大；五是重造林轻抚育，通过现场查勘，大片造林地块树木被葛藤、茅草包围缠绕，后续抚育任务重。此外，通过实地调研了解，目前本岛成块的林地几乎没有，海岛气候条件恶劣，树种选择受到制约，森林彩化工程效果不明显。

（六）下一步改进的措施与建议

1. 突出生态治理重点环节，抓好总体规划新篇章。

针对目前造林现状，如自然条件恶劣、成块林地少、外岛资金少、树种选择余地不多等，建议后续项目实施应邀请专业的机构，对嵊泗县“绿岛再造”项目作一个全面的总体规划，突出生态治理的重要领域和关键环节，将上级主管们工作计划和各乡镇的实际需要结合起来，明确远期和近期造林计划，选择适宜的树种，合理分配本岛和外岛资金，同时建议对各种名目繁多的造林种类进行合并，将有限的造林资金用于防护林建设、彩化工程和森林抚育及日常的病虫害防治工作中，打好党中央国务院要求的生态环境治理攻坚战，深入践行好“绿水青山就是金山银山”的“两山”理念。此外，是否考虑整合预算资金，统筹全县其他部门如交通、城管等部门的绿化资金，进行统一规划指导，形成合力，持续推动“再造绿岛”工程实施。

2.加强项目管理主体责任，确保各项工程规范实施。

 项目建设单位应当履行主体责任，加强工程设计、招投标、工程变更、工程价款结算、编制财务竣工决算等建设管理工作，严格执行基本建设管理、财务管理及会计核算各项政策制度，保证建设资金使用的安全、合法、合规，有效控制工程投资。

3.继续加大人工造林和补植抚育力度，强化林地保护措施，提高森林覆盖率。

继续加大人工造林的力度，探索困难地造林技术；加大森林抚育力度，提升全县森林生态功能和绿化美化水平；依法使用和科学合理利用林地，遏制无序开发利用林业资源，实现森林资源持续发展和永续利用；杜绝森林火灾隐患，做好生物防火隔离林带和主要林区消防设施工作；加强宣传，提高岛内群众爱林护林意识。

（七）附件

附件1-1: 2008-2017年嵊泗县“再造绿岛”项目绩效评价指标与标准

附件1-2：2008-2017年嵊泗县“再造绿岛”项目绩效评价表

附件1-3：2008-2017年嵊泗县“再造绿岛”项目绩效评价等级确定表

附件2-1：2008-2017年嵊泗县“再造绿岛”项目绩效评价项目调查问卷

附件2-2：2008-2017年嵊泗县“再造绿岛”项目绩效评价项目调查问卷统计表

附件3：2008-2017年嵊泗县“再造绿岛”项目完成情况表