非开放区域一直是我县旅游旺季管理难点问题，目前常规的做法是在非开放区域醒目位置设置安全警示标识标牌，同时定期安排人员巡逻。2018年县旅游委统一配发了非开放区域警示牌，但一旦发生了安全事故，按照属地管理原则当地政府还是难逃其责，也会对当地旅游业产生负面影响。特别是非开放区沙滩，很多游客对于无法下海游泳很不理解。各乡镇在旅游旺季只能依托联合执法大队，并组建乡、村两级干部巡防队进行劝阻，游客也不理解，恶语相向甚至动手打骂也是常有的事。甚至不少人在台风来临前后下海，在码头边、礁石附近逗留拍照，毫无安全意识。这种管理上的难题最终在乡镇一线集聚，而爆发在每一次安全事故之时。因此建议：

一、明确一个主管部门加强全县非开放区域的安全监管，出台相关安全管理办法，确保非开放区域有人监管，有法可依。同时按照属地化管理，组建由乡、村、派出所、旅游联合执法大队等人员组成的巡查队，在旅游旺季继续加大安全巡查力度，并将管理经费纳入乡镇财政预算。

二、对非开放沙滩实行分类管理。对于自然条件较差，不具备开放功能的沙滩严格按照非开放沙滩进行管理，设置禁止性警示语。对于自然条件还可以，事实上已经在承担开放沙滩功能的沙滩，如田岙沙滩，建议纳规成为开放沙滩，由县政府授权县旅投公司参照渔家乐模式运营或者由村集体出面委托第三方有资质公司运营。

三、建立健全非开放区域安全救助体系，加强旅游旺季期间安全巡逻力量，配置救生船，救生圈等设备，落实救生员和其薪资待遇，健全救生培训系统，完善救生应急预案，经常性开展救生应急演练，提高海岸救生能力。

四、建议县里出面将全县各非开放区域统一打包购买“公众责任险”，具体可以采用政府招标、各保险公司投标的市场化方式。这样一来，一旦发生意外伤害事故，可以减轻政府善后负担，更高效地处理旅游安全责任事故。

王永平等10名代表（第六代表团）：

你们提出的《关于进一步加强非开放区域安全管理的议案》已收悉。我局高度重视，多次专门就非开放区域安全管理工作展开调研。现将议案中涉及的有关问题答复如下：

近年来，嵊泗县凭借得天独厚的资源优势，吸引了众多游客，旅游业快速发展，日渐成为我县支柱产业。但随着游客的不断增加，游客对休闲旅游的需求愈发多样化，在我县活动范围不断扩大，不少游客甚至擅自进入非开放区域，我县因此引发的突发事件较过去明显增多。

而且，我县在非开放区域的安全管理上还存在一些比较突出的问题，主要表现在：未经许可擅自开放非开放区域；未经许可擅自在非开放区域从事皮划艇、游泳圈出租及食品销售等经营活动；游客随意进入非开发沙滩、码头、无人村落等危险区域进行活动。

一旦发生应急突发事件，不仅严重威胁了旅游者的生命财产安全，还严重影响了我县的旅游形象和本地居民的生产、生活。因此自2017年起，非开放区域的安全管理已经连续三年作为我县政府在旅游安全管理方面的重要议题，各乡镇及相关部门也在积极探索研究相关管理方法。

一、关于“明确一个主管部门加强全面非开放区域的安全监管”等建议的说明。我国安全生产管理工作有关的法律法规起步较晚，在某些领域，还不够全面，正在不断完善当中，非开放沙滩的安全生产管理工作目前尚没有比较明确的法律法规可以参照。按照属地管理原则和严格落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，谁主管谁负责、谁审批谁负责，故非开放区域，特别是非开放沙滩的安全管理，应仍为沙滩所在地的乡镇进行负责。因此，有关乡镇要坚持属地管理、分级负责的原则，全面开展排摸，针对各非开发区域可能存在的安全问题，建立健全安全管理制度，落实管理人员，制定具体的防范措施。

另外，需要强调的是，我局作为全县在应急管理、安全生产工作上的重要单位之一，将深刻按照党中央和省市县机构改革的要求，在县委县政府的领导下，进一步强化全县上下“大应急、大安全”理念，加快应急指挥系统建设，科学处置各类应急突发事件，全面提升我县的应急救援能力，确保人民群众安居乐业，和谐生活。针对非开放区域的安全管理，我局将从以下几方面开展工作：一是组织开展非开放区域的专项安全监督检查工作。协调、指导、督促各乡镇履行属地管理责任，加强安全管理，落实非开放区域的各项安全管控措施，提供非开放区域安全管理经费保障工作，包括安全设施经费和安全管理经费。二是强化灾害性天气监测预警和风险提示。密切关注汛情灾情，充分运用气象、海洋、地质灾害等部门预测预报成果，科学研判灾害性天气发展趋势，做到信息及时共享、同步应急联动。完善预警手段，确保险情、灾害信息第一时间通知到有关部门、企业和人员，指导企业和社会公众做好防范应对。三是督促旅游行业主管部门加强旅游经营单位的监管。要求旅游经营单位提醒游客密切关注天气、卫生、交通、突发事件、社会治安等情况，出行做好个人安全防范必要准备。对存在诱导游客前往非开放区域行为的旅游经营单位，严格按律惩处。四是探索推动非开放区域的风险评估工作。指导、督促各乡镇各部门开展区域风险隐患排查与风险评估工作，探索建立全县非开放区域风险防范体系。同时加大宣传教育力度，普及非开放区域的风险警示教育，增强全社会安全意识。

二、关于对“非开放沙滩实行分类管理”等建议说明。参考《浙江舟山· 嵊泗县全域旅游总体规划》等重要规划，我县事实上已经按照沙滩自身的安全性、生态保护价值、交通条件等沙滩现状，对沙滩实行分类管理。1.对已经取得海域使用权并用于滨海浴场的沙滩，由旅游行业主管部门督促有关企业落实安全管理。2.对尚未取得海域使用权但实际用于海水浴场的沙滩，落实管理主体后，依法向县海洋主管部门申请取得海域使用权，满足相关条件再取得旅游行业管理部门签发的滨海浴场经营许可，切实履行安全责任。3.对未取得海域使用权并不具有开发价值，或由生态保护要求的沙滩，有关乡镇采取围合式等隔离方法进行管理并加强日常警戒。

三、关于对“建立健全非开放区域安全救助体系”建议的说明。机构改革以来，我局按照上级精神，不断健全完善县、乡两级应急救援管理体系和协调联动工作机制，积极打造一个全覆盖、全链条、全天候的应急救援体系。一是加强应急响应和处置工作。我局联合公安、消防、渔业、海事等救援力量，实行区域应急救援资源共享，并要求各乡镇各部门建立24小时值班制度，严格执行领导带班制，公开公布应急电话，保证通信畅通，发现险情及时、准确上报并启动应急响应。二是强化应急演练和物资储备。督促各行业主管部门和各乡镇，熟练掌握应急处置基本要领和现场救援基本技能，完善应急预案，强化应急演练。做好应急物资储备，发现重大险情及时采取转移疏散、避险逃生等防范措施。三是构建“专兼群结合”联动模式。依靠群众群防群治，不断扩大“岛礁巡查队”“沙滩巡逻队”“民安公益救援队”等民间组织力量，通过岛礁养护船、沙滩巡逻队、公益救援队等，不断增强社会应急救援能力，形成政府主导、社会协助、公众参与的常态应急救援管理机制，切实提高应急响应和救援能力，全面提升全县突发事件应急处置能力，有效应对突发事件。

四、关于对“县里出面将全县各非开放区域统一打包购买“公众责任险”等建议的说明。经向其他县区、滨海旅游城市、旅游企业、有关乡镇、村社以及保险公司调查了解相关情况后，我局认为，“公众责任险”与“非开放区域”概念不相适应。“公众责任险”主要适用于工厂、办公楼、旅馆、住宅、商店、医院、学校、影剧院、展览馆等各种公众活动的场所，而“非开放区域”从字面意义上理解并不是适宜公众活动的场所。针对尚未明确开放但实际已承担旅游功能的区域，遵照有关法律当中“谁受益谁负责”的原则，应由其管理主体（比如村社、企业等）具体负责履行安全管理责任，为游客购买相应范围内的安全责任险。因此，将全县各非开放区域统一打包购买“公众责任险”，在现有条件下，尚不成熟。未来，我县可以针对擅自进入非开放区域的遇险游客，探索建立有偿救援制度，管住游客涉险脚步。

嵊泗县应急管理局

2019年6月25日

（联系人：毛震磊，联系电话：625761）