五、评价报告文字部分

为进一步加强财政支出绩效管理，建立科学、规范、合理的财政支出绩效评价体系，提高财政资金使用效益和效率，根据浙江省人民政府《关于全面推进预算绩效管理的意见》（浙政发〔2012〕44号）、浙江省财政厅《浙江省财政支出绩效评价实施办法》（浙财绩效字〔2009〕5号）文件精神，浙江至诚会计师事务所接受嵊泗县财政局委托对嵊泗县中心福利院建设项目实施绩效评价。

本次绩效评价工作开展的目的在于：总结嵊泗县中心福利院建设项目实施的经验，针对存在的问题提出改进意见和建议，为以后类似项目的实施管理提供有益借鉴和决策参考；进一步提炼完善嵊泗县中心福利院建设项目的绩效评价指标体系。2019年9月、11月，评价组二度赴项目单位和项目实施地点实地了解情况、搜集相关资料，在此基础上制定了绩效评价实施方案，开发了绩效评价指标框架。期间根据实施方案要求，评价组围绕既定的评价指标框架开展了绩效评价工作，通过案卷研究、询问查证、抽查财务资料、组织座谈及面访等多种调研方式收集了充分的评价证据，并按照评分标准对每一项指标评议打分，最终形成了评价等次，同时梳理总结了项目实施后所取得的绩效以及项目实施过程中存在的问题，并相应地提出了一些意见与建议。现将评价情况报告如下：

（一）项目基本概况

1、项目立项情况

根据浙江省人民政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》（浙政发[2014]13号）、浙江省住房和城乡建设厅、浙江省民政厅联合印发的《浙江省养老服务设施专项规划编制导则（试行）》（建规发[2018]128号）文件精神，明确了全省每千名老人拥有机构养老床位数不少于40张的发展目标和配建标准。

嵊泗县原有乡镇敬老院5所、社会福利院1所，养老床位数共433张，仅占老年人口数量的2.7%，与文件要求4%的目标有较大差距。随着老龄化问题的突显，全县老年人口数量逐年增加，已有的养老机构基本已达到饱和。为进一步完善社会养老服务体系，提升养老服务能力，在县内建设养老福利院是十分必要的。为此，嵊泗县民政局设立了嵊泗县中心福利院建设项目。

2014年3月，项目可行性研究报告经嵊泗县发展和改革局批复同意（嵊发改[2014]30号）；2015年8月，项目初步设计经嵊泗县发展和改革局批复同意（嵊发改[2015]124号）。

项目建设规划和内容：新建老年社会福利院一座，设计床位206张，总建筑面积8145平方米，其中地上建筑面积7925平方米，地下建筑面积220平方米。主要建设内容为4层接待中心及疗养楼1栋3070平方米，5层护理及后勤楼1栋4855米、地下消防水池及泵房220平方米，同步建设室外道路、广场、给排水、绿化、围墙等配套设施；项目建设工期18个月。

项目绩效目标：缓解嵊泗县群众日益增长的社会养老服务需求社会养老服务设施落后的矛盾，推进全县社会福利事业发展。

根据2015年8月5日《关于嵊泗县中心福利院建设项目初步设计的批复》（嵊发改[2015]124号），项目批复总概算4,444.65万元，其中：建安工程支出3,662.54万元、其他费用支出782.11万元。

至2019年9月，项目投资实际到位3,669.80万元，均为县财政资金；实际支出3,664.91万元，其中：勘察设计费133.55万元、技术咨询费35.07万元、工程施工费2,966.37万元、代建费69.40万元、监理费59.90万元、招标代理费22.15万元、家具设备费274.30万元、拆迁费45.00万元、其他杂费59.17万元，均为县财政资金支出。

截至评价日，项目主体工程尚未完成工程造价审核，施工费用总额尚未确定；因工程延期，超过合同约定监理、代建服务时间，监理费、代建费尚未完成结算。因此，项目实际总投资金额无法确定。

2、项目实施情况

（1）组织管理

根据2015年11月18日嵊泗县民政局《关于成立嵊泗中心福利院工程建设指挥部的通知》，成立了以嵊泗县民政局局长为总指挥的建设指挥部，指挥部下设办公室，由副总指挥兼任办公室主任，指挥部成员具体负责工程建设日常业务工作，同时制定了指挥部具体工作职责，项目实施各项工作职责明确，责任到人。项目建设采用全过程代建方式，由代建单位具体负责项目前期工作和建设实施。项目建设过程中，因人事变动，现项目负责人变更为嵊泗县民政局副局长，主要负责项目支出审批工作。

（2）制度建设

项目单位制订了政府采购、流程报批、工程管理、资金管理等一系列管理办法，同时，按照《浙江省政府投资项目实施代建制管理规定》、《舟山市人民政府办公室印发政府投资项目代建制实施细则（试行）》的规定，开展项目建设工作，项目制度体系基本健全。

（3）项目前期阶段

嵊泗县民政局委托舟山市规划建筑设计研究院为项目设计单位，并先后委托具有相应资质的服务机构编制项目可行性研究报告、环境影响报告表等，并报相关职能部门批准。同时，项目单位办妥建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、建设用地规划许可证，项目前期审批程序实施规范，项目建设工作开展顺利。

（4）项目建设阶段

项目工程招标代理单位为杭州经纬工程管理咨询有限公司舟山分公司、工程监理单位为嵊泗县翔宏工程建设监理有限责任公司、代建单位为嵊泗县盛开建设开发有限公司，经公开招投标采购，确定工程施工单位为浙江欣立建设有限公司。

项目建设过程中工程施工单位浙江欣立建设有限公司因债务纠纷破产清算，经其实际施工人推荐，嵊泗县民政局决定由浙江昌鼎建设有限公司继续实施未完成的施工工程，并与前后两任施工单位签订施工转让协议。

2015年8月31日，嵊泗县民政局与浙江欣立建设有限公司签订工程施工合同，合同金额按中标价为29,608,432.00元，合同约定施工工期540日历天。

根据竣工验收报告，工程施工于2015年12月10日开工，2018年9月30日竣工，实际施工工期1025天，超出合同工期485天。经向项目单位了解，施工工期延期主要原因归咎于项目前任施工单位浙江欣立建设有限公司。

项目工程施工期期间，前任施工单位浙江欣立建设有限公司因自身经营原因发生数件债务纠纷，并导致进入破产清算程序。

至2016年11月，嵊泗县民政局支付浙江欣立建设有限公司工程款12,032,287.00元。

2016年11月17日，嵊泗县民政局与浙江欣立建设有限公司、实际施工人徐文明签订三方协议，就浙江欣立建设有限公司债务诉讼及强制执行情况协商约定，浙江欣立建设有限公司授权实际施工人徐文明行使其包括收取工程款项、鉴证、工程结算的权利，并代表其进行组织施工、材料采购、支付材料款及工人工资等工程相关事宜。

2017年12月8日，普陀区人民法院依法裁定受理浙江欣立建设有限公司债权人的清算申请，致项目施工合同无法继续履行。嵊泗县民政局与浙江欣立建设有限公司委托杭州经纬工程管理咨询有限公司舟山分公司就浙江欣立建设有限公司已完成的工程量进行鉴定，根据杭州经纬工程管理咨询有限公司舟山分公司2018年2月2日出具的《工程造价咨询报告书》，审定浙江欣立建设有限公司已完成的工程为22,046,334.00元。

2017年1月至2018年7月，嵊泗县民政局根据审定工程价款22,046,334.00元，扣除之前支付给浙江欣立建设有限公司工程款12,032,287.00元，按余款10,014,047.00元全额结算，其中9,864,047.00支付到实际施工人徐文明个人银行账户，150,000.00元支付给浙江欣立建设有限公司管理人，就该审定工程价款22,046,334.00元，未收取质量保证金。

2018年4月4日，嵊泗县民政局与浙江欣立建设有限公司、浙江昌鼎建设有限公司签订三方协议，就浙江欣立建设有限公司无法继续履行施工合同事宜协商约定，项目后续施工转让给浙江昌鼎建设有限公司，由其继续完成原施工合同相关内容及相关变更手续。

2018年7月至12月，嵊泗县民政局支付浙江昌鼎建设有限公司工程款6,049,653.00元，按施工合同金额（29,608,432.00元）扣除浙江欣立建设有限公司结算金额（22,046,334.00元）的80%比例支付。

根据2018年11月22日建设工程竣工验收报告，工程竣工验收意见表述验收一致认为工程为合格，但在消防验收意见、环保验收意见栏等处空白。2018年12月，浙江舟环环境工程设计有限公司经项目单位委托实施验收，并出具《建设项目竣工环境保护验收调查表》，认为本项目符合建设项目竣工环境保护验收条件；截至评价日，项目尚未通过消防验收，建设工程竣工验收报告有效性不足。

现施工单位送审造价37,862,431.00元，截至评价日，造价审核尚未完成。

截至评价日，项目工程施工完成，并已投入使用，但尚未通过消防验收，主体工程施工造价审核尚未完成。

（5）工程档案管理

项目建设前期资料、施工过程资料、后续审核验收资料等由项目代建单位管理，但对于项目建设过程中有关重要事项讨论决策、审批程序未能提供，包括工程施工单位变更、施工款支付变更等。

（6）项目采购及合同管理

项目主体工程施工单位由杭州经纬工程管理咨询有限公司舟山分公司代理招标，中标单位为浙江欣立建设有限公司，合同金额按中标价为2,960.8432万元；2018年4月经项目单位与两任施工单位协商签订施工转让三方协议，约定项目未完成施工部分由浙江昌鼎建设有限公司继续实施，该转让协议未报经主管部门批准。

项目排污工程施工单位由杭州经纬工程管理咨询有限公司舟山分公司代理招标，中标单位嵊泗县第三建筑工程有限公司，合同金额按中标价为31.0638万元。

项目施工监理单位为嵊泗县翔宏工程建设监理有限责任公司，因投标单位未达三家，报经嵊泗县审批服务与招投标管理办公室批准同意直接发包，合同金额为79.00万元。

项目设计单位由舟山建银工程造价审查中心有限公司代理招标，中标单位舟山市规划建筑设计研究院，合同金额按中标价为58.01万元，2019年1月按调整后概算投资合同金额变更为81.96万元；室内装修设计单位舟山市规划建筑设计研究院，合同金额按协商确定为19.80万元。

空调采购项目由嵊泗县招标中心代理招标，中标单位为舟山市东振空调安装工程有限公司，合同金额按中标价为118.0889万元；厨房设备采购项目由杭州经纬工程管理咨询有限公司舟山分公司代理招标，中标单位为宁波金丰厨房设备有限公司，合同金额按中标价为48.818万元；办公家具采购由项目单位在网上超市实施，供应商为宁波久邦家具有限公司，合同金额为74.679万元。

根据2014年3月31日《关于嵊泗县中心福利院建设项目可行性研究报告的批复》（嵊发改[2014]30号），项目招标范围为施工、设计、监理和重要设备，招标组织形式为委托招标，招标方式为公开招标。但在实际建设实施过程中，项目场地平整工程（合同金额48.3261万元）、旧房拆除工程（合同金额19.2148万元）施工单位为嵊泗县第三建筑工程有限公司，未实施公开招标采购。

项目建设涉及其他采购业务主要由代建单位执行，未实施谈判、询价等采购程序，服务单位及服务金额未经项目单位会议讨论并决定。

经检查发现，项目合同履行过程中，主体工程施工合同的款项支付不符合合同约定付款条件。除此之外，未发现合同履行不规范的情况。

（7）财务管理

项目单位建立了较为健全的财务管理制度和专项资金使用管理制度，财务管理基本规范。项目收支独立核算，除项目施工款项支付存在不规范的情况外，财务各项资料基本真实、合法、完整。

（二）项目绩效及评价结论

1、项目绩效

（1）缓解社会养老矛盾，提高养老需求保障

2013年末，嵊泗县60周岁以上老人有16480人，占全县总人口的21.08%。嵊泗县原有乡镇敬老院5所、社会福利院1所，养老床位数共433张，人均床位分配仅为2.6%，已有的养老机构基本已达到饱和。随着老龄化问题的突显，全县老年人口数量逐年增加，老人需求和养老设施的矛盾日益扩大。通过项目实施，新建成老年社会福利院一座，设置床位206张，较原有床位增加47.58%，有效缓解了社会养老矛盾，人均床位分配增至3.9%，从而大大提高了全县老人的养老需求保障。

（2）有利于养老服务业发展

通过项目建设，嵊泗县人均床位分配增至3.9%，基本达到浙江省养老服务规划目标的4%。新建成的福利院，设施先进、环境优美，同时引入具有丰富养老服务经验的民营管理团队，带来专业的智慧养老服务模式，能够充分满足老人生活需求，获得良好的社会养老体验，有效完善了嵊泗县社会养老服务体系，提升了养老服务能力，从而进一步促进全县养老服务业发展。

（3）为民办实事，树立良好形象

通过项目的实施，缓解嵊泗县社会养老矛盾，提高养老需求保障的同时，为全县社会养老事业发展提供了有力的基础保障，进而有效促进老人养老生活质量，并进一步带动提升养老服务业就业机会，体现了政府部门切实为民办实事，注重民生的同时，带动发展经济，惠及当地居民，从而树立了政府部门的良好形象。

（4）老人入住率

新建福利院于2019年4月23日正式运营，开业至今，实现入住老人78名，包括原福利院迁入老人，入住的本县户籍老人约占50%左右。根据项目建设设计方案，建成福利院设置床位206张，实际使用比例仅37.86%。

（5）可持续性影响

项目建设根据《浙江省人民政府关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》（浙政发[2011]101号）、《浙江省老龄事业发展“十二五”规划的通知》（浙政发[2011]59号）、《浙江省社会养老服务体系建设“十二五”规划》（浙发改规划[2011]1668号）文件精神，符合《关于加快发展养老服务业的实施意见》（浙政发[2014]13号）、浙江省住房和城乡建设厅、浙江省民政厅联合印发的《浙江省养老服务设施专项规划编制导则（试行）》（建规发[2018]128号）文件要求，作为社会养老服务体系建设组成部分，纳入养老服务业发展规划任务，体现了项目实施的可持续社会效益和经济效益。

2、评价结论

根据本项目的评价指标，在对评价证据汇总分析的基础上，经评价小组评议打分，本项目绩效评价综合得分为83.5分，绩效评价等次为良好。

（三）评价发现的问题

1. 项目建设延期、施工工程延期情况严重

（1）根据项目可行性研究报告批复文件，项目建设工期为18个月。项目批复总投资4,444.65万元，自2015年8月项目批准设立至评价日历时50个月，项目实际完成支出3,664.91万元，整体投资尚未完成，其中：工程施工款项、监理费、代建费、造价审核等尚未完成结算。

（2）项目主体工程合同约定工期540天，实际施工工期1025天，超出合同工期485天，施工延期主要原因为，原施工单位浙江欣立建设有限公司在项目施工建设过程中因自身经营不善导致破产清算，无法履行完成施工建设。

2. 施工合同履行及款项支付不合规

（1）大额施工款项支付到个人账户。2017年1月至2018年7月，嵊泗县民政局将原施工单位浙江欣立建设有限公司施工工程结算款项986.4047万元，支付到实际施工人徐文明个人银行账户，相关费用发票由浙江欣立建设有限公司开具。

（2）超额且提前支付合同款项。根据项目主体工程施工合同约定，合同金额2,960.8432万元，按施工进度支付到合同金额80%（即2,368.67456万元）后不再按进度付款，余款20%待工程竣工结算审定完成并扣除合同金额5%的质量保证金后支付。项目单位实际至2018年12月累计支付施工款项2,809.5987万元，超过施工合同约定支付金额440.92414万元；截至评价日，尚未完成结算审定，提前支付9个月。

（3）项目工程施工期期间，原施工单位浙江欣立建设有限公司破产清算，是影响施工顺利进行并造成工程施工延期的主要原因。因为施工延期，导致监理、代建服务时间延长，增加相关费用结算金额，也较大程度影响了项目建设完成时间，但项目单位未就浙江欣立建设有限公司延误工期事项按招标文件及合同约定追究责任，反而根据浙江欣立建设有限公司工程完成量提前全额支付工程款项，且未收取质量保证金。

3. 工程变更程序不规范

项目建设过程中原施工单位浙江欣立建设有限公司因债务纠纷破产清算，经其实际施工人推荐，嵊泗县民政局决定由浙江昌鼎建设有限公司继续实施未完成的施工工程，施工单位由浙江欣立建设有限公司变更为浙江昌鼎建设有限公司，施工单位变更事项未报经备案批准。

4. 项目采购程序有待进一步规范

项目场地平整工程（合同金额48.3261万元）、旧房拆除工程（合同金额19.2148万元）施工单位为嵊泗县第三建筑工程有限公司，未按批复文件要求实施公开招标采购；除实施公开招标采购的业务外，项目建设涉及的其他采购业务主要由代建单位执行，未实施谈判、询价等采购程序，服务单位及服务金额未经项目单位会议讨论并决定。

5.验收程序实施不到位

2018年11月，项目工程竣工验收意见表述验收一致认为工程为合格，但在消防验收意见、环保验收意见栏等处空白。2018年12月，项目单位委托浙江舟环环境工程设计有限公司实施竣工环境保护验收，验收结论为符合建设项目竣工环境保护验收条件；截至评价日，项目尚未通过消防验收，建设工程竣工验收报告有效性不足。

6.档案管理有待进一步加强

项目建设前期资料、施工过程资料、后续审核验收资料等由项目代建单位管理，但对于项目建设过程中有关重要事项讨论决策、审批程序未能提供，包括工程施工单位变更、施工款支付变更等。

7.福利院入住率有待进一步提高

2019年4月，福利院正式开业运营，206张床位全部提供入住使用；至2019年9月，福利院入住老人78人，入住人数占床位比例37.86%。

（四）相关意见与建议

1. 尽快完成项目整体建设

针对目前项目尚未完成的建设工作，限定完成期限，尽快组织完成实施，包括：工程施工款项、监理费、代建费、造价审核等结算，并及时完成款项支付，避免占用资金预算，提高资金使用效率。

2. 进一步加强项目管理

在今后的类似项目实施中，项目单位应进一步加强项目管理，项目管理应有效贯穿整个建设期间，同时，应针对施工单位资金情况、担保情况等情况重点审核；针对建设过程中工程变更情况，应严格规范审批审核程序，同时报有关部门备案、批准。

对于采取代建制的建设项目，应要求代建单位对项目建设全过程资料进行整理保管，尤其对重要事项决策方面的资料，由于重要事项决策程序通常不由代建单位实施，容易造成缺漏，项目单位应将该部分资料交代建单位备份。

3. 进一步加强采购及合同管理

在今后的类似项目实施中，对于未达公开招投标限额的采购业务，应严格按照政府采购相关规定实施询价、谈判等采购程序；对于项目批复文件明确规定的采购程序，应予严格执行。同时，对于“三重一大”事项，还应经会议讨论决定。

在今后的类似项目实施中，应严格按照签订的经备案的合同条款支付款项，在未达到付款条件的情况，不得予以支付。同时，完善合同履行监管机制，定期检查合同履行情况，对于乙方违约行为应及时纠正，并责成整改，必要时应采取扣除款项、追究法律责任等措施，以确保项目建设顺利完成，保障项目资金安全规范使用。

4. 进一步加强验收管理

在今后的类似项目实施中，应进一步重视项目验收工作，裹按照项目设计建设要求实施验收，并确保验收合格意见应真实有效。

5. 进一步增加入住率

增加福利院养老生活宣传活动力度，通过邀请老人及其家人实地参观、扩大媒体宣传推送力度、组织老人及优惠或免费体验等措施，进一步增加福利院社会知名度；在满足当地老人养老需求的前提下，可向外地宣传福利院养老服务、借助海岛优美生活环境，吸引潜在客户入住。

附件：嵊泗县中心福利院建设项目绩效评价指标与标准.xlsx