2019年度嵊泗县自来水公司亏损财政补贴项目

财政支出绩效评价报告

三、评价报告

（一）项目基本情况

1.项目概况

（1）项目背景

嵊泗县自来水有限公司（以下简称自来水公司）成立于1981年6月28日，注册资本709万元，系嵊泗县城乡建设投资开发有限公司出资设立的国有独资公司，坐落于菜园镇沙河路360号，占地约10000平方米。业务范围主要负责菜园城区和周边青沙、金平、马关、基湖、五龙等渔农村地区的居民和企业生活、生产用自来水供应、管道销售及制作安装、承接各种给水工程施工等，供水水质、水压符合国家相关标准。自来水公司现拥有海水淡化厂、基湖水厂、菜园水厂3个制水厂，拥有日制水28000吨的生产能力。内设办公室、财务科、化验室、供水管理科、供水营业厅、设备材料科、海水淡化厂、菜园制水厂、金平水厂9个机构。现有在职职工86人，其中正式用工57人、临时用工29人。

自来水公司是嵊泗县内一家以海水淡化制水、供水为主要业务的公益类企业，每年依靠政府财政资金补助来维持其正常运行。2016年12月9日经县政府领导批示同意了嵊泗县财政局上报的《关于调整县自来水公司政策性经营亏损补助的建议》，每年给予其定额补助260万元，对于其大修理支出、水表计量器更换支出按一事一议办理。

为贯彻落实浙江省物价局重点价格改革任务的部署要求，经嵊泗县政府同意，从2017年1月1日起对县内水价格重新进行调整（即：居民污水处理费由0.8元/立方米调整为0.85元/立方米，其他类污水处理费由0.8元/立方米调整为1.2元/立方米；为确保居民用水水价稳定，居民用水供水价格由4元/立方米调整为3.95元/立方米，原工商服务业用水划归为非居民生活用水，且水价由6元/立方米调整为5.5元/立方米），这进一步加剧了其经营亏损。2017年11月30日经县政府领导批示同意县农林水利围垦局上报的《关于要求设立菜园海水氮化厂专项维修基金的请示》和《关于要求给予自来水公司因水价结构调整造成增亏补助的请示》，在该公司原政策性亏损补助的基础上，每年增加因水价结构调整亏损补助35.3万元；同时，设立菜园海水氮化厂专项维修基金，额度每年控制在40万元，实行滚动使用。

（2）自来水公司运行情况

①公司制度建设情况

自来水公司目前已建立《嵊泗县自来水公司五定方案》《嵊泗自来水公司财务管理制度》《固定资产管理制度》《设备、材料采购管理制度》《嵊泗县自来水公司公务用车制度改革实施方案》《基湖水厂岗位职责》《菜园水厂岗位职责》《海水淡化厂岗位职责》等内部管理制度。

②公司财务状况

自来水公司2019年末资产总额9,140.98万元，负债总额1,370.33万元，所有者权益7,770.66万元。自2017年对自来水公司实行亏损补助以来，其财务状况变动如下表所示：

从上表可以看出，自来水公司总资产、资本公积均出现了大幅增长，主要原因是2017年12月嵊泗本岛城乡一体化供水工程无偿转入房屋建筑物2,937.26万元、机器设备1,440.70万元。未分配利润减少1,513.67万元，主要是三年来的累计经营亏损形成。

③公司生产经营情况

2017-2019年，自来水公司累计完成制水量970.28万吨，完成供水量944.96万吨，实现售水量688.71万吨。累计实现营业收入4,403.91万元，营业总成本7,322.39万元，营业利润-2,918.48万元，营业外收入1,435.41万元，营业外支出10.62万元，利润总额-1,493.69万元。各年度经营情况如下表所示（金额单位：万元）：

2017-2019年主营业务成本、销售费用、管理费用中人工、电费、折旧费和修理费如下表所示（金额单位：万元）：

从上表可以看出，各项人工费用总体变动不大，变动较大的项目主要是主营业务成本中折旧费用，主要原因是嵊泗本岛城乡一体化供水工程拨入后产生了较大的折旧费用，这也是造成自来水公司2018年和2019年营业利润比2017年增加亏损较多的主要原因。

（3）财政资金投入情况

2019年县财政局实际拨付自来水公司财政补助358.30万元，其中定额补助260万元（其中65万元来自2019年省水利建设与发展专项资金）、水价结构调整补助35.3万元、专项维修费补助40万元、2019年第二批省水利建设与发展专项资金23万元。

（4）其他政府资金投入情况

除每年收到的财政补贴外，自来水公司尚有挂记在其他应付款中的无息借款860.00万元，其中于2017年前取得县财政局无息借款660.00万元、2019年6月取得县国资委无息借款200.00万元。

2.项目绩效目标

通过对自来水公司进行财政亏损补贴和设立专项维修基金，主要目的是充分调动企业经营积极性，维持自来水公司正常运行，保障供水能力，控制水运行成本，提高水资源利用率，满足县内广大城乡居民生产、生活用水需求。

（二）绩效评价工作开展情况

1.绩效评价目的

为深入了解本项目组织实施过程以及实施效果，指出项目存在的主要问题和薄弱环节，有针对性地提出改进建议，更好地推动工作开展，确保项目监督工作取得实效，为今后加强嵊泗县项目财政支出绩效管理和提高项目财政资金使用效益提供决策参考。

2.绩效评价对象和范围

本次绩效评价对象是2019年度嵊泗县自来水公司亏损财政补贴项目。评价时间范围为2019年1-12月。

3.绩效评价原则

（1）科学公正。绩效评价应当运用科学合理的方法，按照规范的程序，对项目进行客观、公正的反映。

（2）统筹兼顾。绩效评价应职责明确，综合考虑各方面。

（3）激励约束。绩效评价结果应当与预算安排、政策调整、改进管理实质性挂钩。

（4）公开透明。绩效评价结果应依法公开，并自觉接受社会监督。

4.评价指标体系

本次评价主要采用项目决策、项目过程、项目产出及项目效益四大指标体系，其中：项目决策主要包括项目立项、项目目标、资金投入等二级指标以及立项依据充分性、立项程序规范性、项目目标合理性、项目指标明确性、预算编制科学性、资金分配合理性等三级指标；项目过程主要包括组织实施、资金管理等二级指标以及前期产能设计合理性、组织机构、制度健全性、制度执行有效性、资金到位率、到位时效性、资金使用合规性等三级指标；项目产出主要包括产出数量、产出质量、成本控制、经营成果等二级指标以及制水量、供水量、售水量、水质情况、成本节约率、管网漏损率、盈利能力、上级考核情况等三级指标；项目效益主要包括社会效益、环境效益、可持续性、满意度等二级指标以及节约用水宣传、保持供水稳定、提升终端用水质量、安全秩序、稳定水价、水生态改善、项目开展的可持续性、管理人员满意度、社会公众满意度等三级指标。

指标体系中项目决策指标总分10分、项目过程指标总分30分、项目产出指标总分20分，项目效益指标总分40分，合计100分。按综合得分情况，将评价结果分为四个等级，90（含）-100分为优、80（含）-90分为良、60（含）-80分为中、60分以下为差。

5.绩效评价依据和方法

本次评价主要依据《财政部关于印发<项目支出绩效评价管理办法>的通知》（财预〔2020〕10号）和嵊泗县政府领导批示同意的《关于调整县自来水公司政策性经营亏损补助的建议》（批示编号﹝2016﹞145号）、《关于要求设立菜园海水氮化厂专项维修基金的请示》（批示编号﹝2017﹞129号）、《关于要求给予自来水公司因水价结构调整造成增亏补助的请示》（批示编号﹝2017﹞130号）以及项目相关的业务资料和财务资料。

本次评价工作中主要采取成本效益分析法、比较法、关键指标法、因素分析法、综合评议法和问卷调查法等方法。通过收集与项目相关的业务资料与财务资料，对其进行整理、分析，实施询问、统计和检查等程序。

6.绩效评价工作过程

浙江中铭会计师事务所有限公司接受嵊泗县财政局委托，对嵊泗县自来水有限公司承担的2019年度嵊泗县自来水公司亏损财政补贴项目进行绩效评价。浙江中铭会计师事务所接受委托后，成立了以注册会计师为项目负责人的绩效评价小组（以下简称评价组），并由项目负责人组织成员对相关政策和文件进行学习讨论，结合本次评价对象实际情况设计了绩效评价指标体系和对应评分标准。2020年9月20日至9月30日期间，评价组通过听取汇报、询问项目相关负责人、检查业务及财务资料、调查问卷等方式了解项目开展情况。

在检查过程中，评价组对收集到的资料进行整理和对比分析，针对有疑问的地方与项目实施单位相关负责人员进行沟通。对照评价指标体系进行评定打分后编写评价报告，在征求委托方和被评价单位意见后出具正式报告。

（三）综合评价情况及评价结论

本项目通过对自来水公司进行经营亏损补贴、设立专项维修基金，从而有助于该公司保持财务收支平衡，维持正常运行，不断提升终端用水质量，产出合格的生活、生产用水，从而在保持全县供水稳定和提高水资源利用方面起到良好的社会效益，在一定程度上有助于提升嵊泗县水生态环境。

综合收集到的各项资料分析，本项目在一定程度上实现了项目的绩效目标。对照各项绩效评价指标及标准进行评定打分，综合评价得分为76.18分（具体得分情况详见附件1），评价等级为中。

（四）绩效评价指标分析

1.项目决策情况

项目决策类指标满分10.00分，扣3分，得分7分。

本项目未制定清晰明确的绩效目标，未制定细化具体的定量指标。项目目标合理性指标（满分2.00分）扣1.00分，项目指标明确性指标（满分2.00分）扣1.00分。

本项目经营亏损补助、水价结构调整增亏补助及设立专项维修经费仅在相关部门提出补助建议时进行测算，后续未根据自来水公司实际经营情况进行及时调整。预算编制科学性指标（满分2.00分）和资金分配合理性指标（满分1.00分）各扣0.50分。

2.项目过程情况

项目过程类指标满分30.00分，扣5.68分，得分24.32分。

自来水公司前期设计的日供水量为2.80万吨，折合年供水量1,022.00万吨，2019年实际供水量为311.83万吨，实际年供水量仅为设计的30.51%，在一定程度上说明前期产能设计不够合理，=3*30.51%=0.92。前期产能设计合理性（满分3.00分）扣2.08分。

在财务资料查阅过程中，发现财务制度执行有效性方面存在以下2项不合理之处：2019年末库存现金余额22,503.93元，不符合《嵊泗自来水公司财务管理制度》库存现金限额为5,000.00元的规定；2019年度因未及时对基湖水厂已拆除的固定资产进行清理并做出会计处理，被出具保留意见的审计报告。财务制度执行有效性指标（满分5.00分）扣1.00分。

在业务资料查阅过程中，发现业务制度执行有效性方面存在以下3项不合理之处：未对固定资产定期进行盘点；未制定设备维修计划，机器设备的维修保养未留存书面记录；未对公司整体运行状况进行定期分析、讨论。业务制度执行有效性指标（满分5.00分）扣1.50分。

在档案资料查阅过程中，发现档案管理情况方面存在以下3项不合理之处：各年水质检测报告未整理归档；安全生产培训会议无签到表；经营和业务保障用车无使用明细登记表。档案管理情况指标（满分2.00分）扣0.60分。

本项目设立菜园海水淡化厂专项维修基金40万元，自来水公司未对其设立专账进行核算，资金使用合理性指标（满分4.00分）扣0.5分.

3.项目产出情况

项目产出类指标满分20.00分，扣2.15分，得分17.85分。

2019年制水量较上年下降3.9%，营业收入较上年下降12.60%，而管理费用仅较上年仅下降2.15%，主营业务成本中海水淡化厂液耗和修理费反而分别上升23.81%、100.10%，说明在成本控制方面存在不足之处。成本节约率指标（满分2.50分）扣0.50分。

根据自来水公司提供的2019年度城市供水成本监审报告反映，2019年供水管网漏损率为21.88%，比行业标准20.44%高1.44个百分点。管网漏损率指标（满分2.50分）扣0.50分。

根据2018、2019年审计报告反映，2019年净利润为-784.59万元，较2018年的净利润-792.89万元有所减少，但亏损状态无明显改善。盈利能力指标（满分3.00分）扣0.50分。

根据《嵊泗县人民政府国有资产监督管理办公室关于下发嵊泗县自来水有限公司2019年度经营业绩考核结果及整改意见的通知》（嵊国资办〔2020〕23号），自来水公司2019年度经营业绩考核得分94.35分，2018年得分100分，考核得分较上年有所下降。上级考核指标（满分3.00分）扣0.50分。

4.项目效益情况

项目效益指标满分40.00分，扣12.99分，得分27.01分。

通过对相关管理人员及社会公众发放的调查问卷整体分析，加权计算综合满意度，管理人员综合满意度为72.71%，受益对象综合满意度为63.72%。根据调查问卷统计结果及现场走访等情况综合评价（详见附件2），在提升终端用水质量、保持供水稳定、满意度等方面都存在较大的提升空间，项目效益指标扣12.99分。

（五）存在的主要问题

1.项目绩效目标不够清晰，亏损补助方式不够合理。

一方面，本项目通过对自来水公司进行经营亏损补助虽然可以在一定程度上有助于该公司财务收支平衡，但每年都没有纳入主管部门项目支出预算，未开展财政项目支出绩效申报，总体上看，项目绩效目标不够清晰。另一方面，目前每年经营亏损补助额度为定额260.00万元（不含水价结构调整增亏补助），系县财政局2016年对自来水公司2014年的经营状况进行调查后测算的，假定在年制水规模285万吨可基本满足城区用水需求的前提下，每年补助260万元即可实现财务收支平衡。2017年12月划入嵊泗本岛城乡一体化供水工程后，自来水公司2018-2019年实际的平均制水量提升到325.45万吨，剔除财政补助和折旧后的年平均亏损达到631.14万元，比2014年该公司剔除财政补助和折旧后亏损286.43万元增长了120.35%。因此，从这一角度来看对自来水公司经营亏损继续采用定额补助方式，与其实际经营亏损情况偏差较大，不利于该公司保持财务收支平衡和持续健康运行。

2.前期设计与实际需求差距较大。

自来水公司3座水厂设计的日供水量为2.80万吨，即年供水量1,022.00万吨，但近三年年平均制水量为323.43万吨，如果按设计产量的80%作为正常制水量考虑，实际年平均制水量仅为正常制水量的39.56%，表明前期设计过度超前，导致后期生产设备利用率偏低，后续固定资产折旧和维修管理支出负担较大。

3.内控管理制度执行不够到位。

自来水公司制定了较多的内部管理制度，但实际执行中存在不足之处。一是未严格执行库存现金管理规定。2019年末库存现金余额为22,503.93元，不符合《嵊泗自来水公司财务管理制度》中“四、日常零星开支所需库存现金限额为5000元，超额部分应存入银行。”的规定。二是设备维护维修管理不到位。未对固定资产进行定期盘点清查；未制定设备维修计划，机器设备的维修保养未留存书面记录。三是档案管理不到位。如：各年水质检测报告未整理归档，安全生产培训会议无签到表，经营和业务保障用车无使用明细登记表。

4.财务会计核算不够规范。

一是2019年度因未及时对基湖水厂已拆除的固定资产进行清理并做出会计处理，也因此被出具保留意见的审计报告。二是未对菜园海水淡化厂专项维修基金40万元设立专账进行核算，不利于准确反映菜园海水淡化厂设备维修支出状况。

5.公司整体运营质量有待提高。

自来水公司2019年制水量较上年下降3.9%，营业收入较上年下降12.60%，而管理费用274.58万元较上年280.60万元仅下降2.15%，修理费用116.22万元较上年58.08万元增加58.14万元，且2019年度净利润-784.59万元，亏损状况仍未明显改善。2019年供水管网漏损率为21.88%，比行业标准20.44%高1.44个百分点。但自来水公司未通过季度、半年度和年度会议对公司整体运行状况进行定期分析、讨论，制定各项改善措施。

6.社会公众对生活用水质量满意度较低。

我们向社会公众及政府相关单位工作人员发放调查问卷，共回收有效问卷308份，其中社会公众223份。通过汇总分析，31.39%社会公众表示所在小区生活用水经常出现异味、浑浊等不正常现象，50.22%社会公众表示偶尔出现该现象，总体来看，社会公众对终端生活用水质量满意度不高。

（六）有关建议

1.建议将财政亏损弥补项目纳入自来水公司主管部门嵊泗县农业农村局的项目支出预算，从而有利于加强项目支出预算绩效管理。同时，进一步完善对自来水公司的亏损弥补方式，将主管部门监管结果运用到国资考核中，根据其实际运营情况和监管、考核结果进行补助，从而进一步提高财政补助的绩效。

2.进一步加强前期调研设计工作，从实际需求出发，充分开展可行性研究和科学论证，严格控制固定资产采购和工程项目建设经济技术指标，从而有利于工程项目后期产量充分利用。

3.进一步加强主管部门对自来水公司内控制度执行的监管，增强其内控管理合规意识，确保日常业务、财务活动严格按照内控制度执行。

4.自来水公司应进一步加强精细化管理，及时清理不能有效利用的资产，对公司整体运行状况进行定期分析、讨论，从而提高公司运营效率和经济效益。

5.进一步加强管网维护维修，排查终端水质不佳原因，提升居民用水质量，从而进一步提高城乡居民用水满意度。

（七）附件

附件1-嵊泗县自来水公司亏损财政补贴项目绩效评价指标及得分情况.xls

附件2-12019年度嵊泗县自来水公司亏损财政补贴项目绩效评价问卷调查（政府及相关单位工作人员）.docx

附件2-22019年度嵊泗县自来水公司亏损财政补贴项目绩效评价问卷调查（社会公众）.docx