三、评价报告

（一）基本情况

1.项目概况

（1）项目背景

为稳步推进渔农业供给侧结构性改革和渔业渔村创新创业新趋势，推动贻贝产业发展由主要依靠物质要素投入转到依靠渔业科技创新和体制机制创新、由依赖资源消耗的经营方式转到生态循环和可持续发展，实现产业提质增效与渔村环境改善、渔民增收致富，根据《浙江省财政厅关于组织开展2017年创新强省农业科技（循环有机农业）示范试点的通知》（浙财农〔2016〕126号）文件精神，嵊泗县人民政府于2017年2月向浙江省财政厅上报了《嵊泗县人民政府关于要求开展2017年创新强省农业科技(循环有机农业）示范试点工作的函》（嵊政函[2017]12号），提出《蓝海牧岛·枸杞贻贝产业综合体试点示范建设项目实施方案》，在枸杞岛开展嵊泗县创新强省农业科技（循环有机农业）示范试点项目（以下简称“本项目”）建设。本项目列入2017年示范试点，建设期为三年。

嵊泗县围绕贻贝产业建设，以产业提升、环境整治、融合发展、平台建设、品牌建设和主体培育等为内核，以枸杞龙泉村、里西村为中心，辐射枸杞岛全境，切实推进贻贝主导产业提质增效工程、贻贝休闲旅游与文创产业提升工程、产业深融发展保障体系建设。

（2）项目实施计划

根据上报方案，本项目原计划项目总投资2.1亿元，后又将投资总额调整为2.26亿元，其中省财政资金5100万元，县财政资金统筹安排3000万元，撬动社会资本投入1.45亿元。调整后的项目建设计划为：①贻贝主导产业提质增效工程，包括厚壳贻贝苗种提质工程、贻贝养成质量提升工程、贻贝清洁加工技术提升工程、贻贝加工品开发提升工程、生态环保型养殖物资置换工程、贻贝养殖空间拓展增效工程，贻贝养殖物资堆放管理工程；②贻贝休闲文创产业提升工程，包括“枸杞贻贝牧场嘉年华”主题公园、体验式观光综合体示范创新工程、海岛民宿扩容升级工程；③产业深融发展保障体系建设，包括贻贝养殖空间拓展工程、乡容村貌整治工程、环岛生态景观带建设、公共服务平台建设工程、品牌建设工程、主体培育工程。

（3）项目组织管理和建设情况

一是加强组织领导方面，成立以嵊泗县人民政府县长为组长，分管副县长为副组长，县财政、发改、交通、农林水利、海洋与渔业、审计、国土、环保、旅游和科技等相关部门主要领导为成员的建设工作领导小组。领导小组下设办公室和实施小组，办公室作为本项目建设工作领导小组常设管理协调机构，设在县财政局，办公室主任由县财政局主要负责人兼任，副主任由枸杞乡人民政府主要负责人担任。各部门明确任务，落实责任，强化措施，统筹推进项目各项工作。

二是落实责任主体方面，嵊泗县人民政府作为试点示范项目的第一责任人，委托建设工作领导小组，负责本项目的规划布局、组织协调、业绩考核、问责追究和资金资产监管。国有资本投资运营平台作为项目实施主体，主要承担公共基础设施配套工程、公共服务配套工程等建设任务；生产经营性示范项目主体负责相关生产经营性示范项目的组织与实施。各承建主体要制定项目具体实施方案和进度表，责任到人到位，严把时间节点，严把工程质量，定期汇报项目进展情况。领导小组成员单位主动做好建设项目的指导、督促与政策跟进服务，合力推进项目建设工作。建设工作领导小组办公室要全面掌握项目进度，确保各项任务按要求、按时限、高质量完成。

三是创新发展理念方面，加强体制机制创新，结合农业供给侧改革和农村综合改革，通过改良贻贝种质、优化养殖方式、强化清洁加工，推进贻贝产业转型升级，实现贻贝有机养成及其加工制品附加值的显著跃升。拓宽项目投融资渠道，大力推广政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与农业基础设施建设、农业生态环境改善和一二三产业融合发展；进一步挖掘农村资源资产资金的潜力，探索通过“资源变股权、资金变股金、农民变股东”，把闲置和低效利用的农村资源、资金优先用于试点项目建设。

四是加大政策保障方面，在认真落实国家、省、市各项强农惠农政策的基础上，加快完善基础设施、生态环境、产业化发展、美丽海岛建设等方面的政策措施。落实资金支持，县财政计划筹措资金3000万元用于示范试点基础配套和公共服务项目建设，通过整合各类涉农资金，保障政府配套资金的落实，保障资金使用效益。综合使用贷款担保、财政贴息、产业基金、绿色融资债券等政策，引导金融机构加大金融信贷支持力度。

五是强化监督考核方面，严格按照项目实施方案，抓好具体项目建设和实施管理，对试点过程中的工作经验和创新做法，及时总结，探索现有资源条件下推进贻贝产业现代化建设的新路子。加强政府项目绩效考核评价机制，建立政府资金使用和管理制度，县财政、枸杞乡人民政府要采取自查和委托社会中介机构检查等方式，加强项目资金拨付、使用情况的监督检查，并积极配合各级审计部门和财政监督机构的监督检查。采用定期或不定期的方式实施监督，每年不少于2次召开工作例会，每季度巡查1次，必要时可采取专项检查或者综合检查方式实施监督。

嵊泗县财政局、嵊泗县农林水利围垦局、嵊泗县海洋与渔业局、 嵊泗县国土资源局联合印发《嵊泗县财政支农专项资金管理办法》（嵊财农〔2016〕50号）文件，明确了项目管理、资金管理、监督检查与绩效管理，加强和规范财政专项资金的使用和管理，为充分发挥专项资金的使用效益提供资金监管保障。

（3）项目资金投入和使用情况

本项目调整后建设计划总投资2.260亿元，其中省财政资金5100万元，县财政资金统筹安排3000万元，撬动社会资本投入1.45亿元。

根据县财政局及枸杞乡政府提供的相关资料统计，截至2020年8月末，项目已完成总投资18,612.99万元，已支付投资18,003.79万元，其中中央财政资金投入450万元、省级财政资金3,113.08万元，县级财政资金4,074.03万元、社会资本投入10,366.68万元。贻贝主导产业提质增效工程、贻贝休闲文创产业提升工程、产业深融发展保障体系建设三大类建设项目的计划资金、实际预算、已完成投资、总支出情况如下表所示（金额单位：万元）：

建设项目各子项目具体投资实际情况详见附件2.

2.项目绩效目标

（1）经济效益  

通过三年项目实施，项目实施第三年各类经营性建设项目预计到2020年可实现新增销售收入21350万元，扣除物化和人力成本，可实现新增利润4800万元，新增税收约为950万元，在籍人口人均将可直接实现增收约为0.6万元，综合经济效益得到全面提升。     

 （2）社会效益  

 实施蓝海牧岛·枸杞贻贝产业综合体试点示范建设，促进人才、技术、资金、资本等产业发展与保障要素的有效集聚，不仅有助于进一步丰富贻贝产业结构多样性，增强贻贝产业发展竞争力，提升贻贝产业文化内涵和内生动力，提振贻贝产业知名度和美誉度，促进贻贝产、供、销、游全产业链整体升级，而且还有助于通过促进产业融合，进一步拓展产业发展空间，优化产业结构布局，带动并实现岛内生计渔民的转产转业，稳妥推进减船转产工作，加速推进枸杞岛社会经济全面发展。

（3）生态效益  

通过实施生态环保型养殖物资置换工程、环岛生态景观带建设、乡容村貌整治、贻贝养殖物资清理工程和贻贝清洁加工技术提升工程，切实美化全岛生活、生态环境，符合绿色发展理念，全面提升全岛景观风貌品质和文化内涵，在增进当地居民生活的舒适感，而且还可有效提升游客出行的获得感和满意度。

（二）绩效评价工作开展情况

1.绩效评价目的

通过绩效评价，客观地评判嵊泗县创新强省农业科技（循环有机农业）示范试点项目财政支出绩效，今后加强该项目财政支出绩效管理和提高项目财政资金使用效益提供决策参考。

2.绩效评价对象和范围

本次绩效评价对象是指由嵊泗县人民政府组织实施的嵊泗县创新强省农业科技（循环有机农业）示范试点项目。本项目评价涉及的时间范围为2017年-2020年。

3.绩效评价原则

嵊泗县创新强省农业科技（循环有机农业）示范试点项目评价遵循科学公正、统筹兼顾、激励约束和公开透明的原则。

4.评价指标体系

本次评价指标体系分为项目决策、项目过程、项目产出、项目效益四大类。其中：决策类指标主要包括项目立项、项目目标、资金投入等二级指标以及立项依据充分性、立项程序规范性、目标合理性、指标明确性、项目预算编制科学性、资金分配合理性等三级指标；过程类指标主要包括组织实施、资金管理、会计核算、档案管理等二级指标以及组织机构、制度健全性、制度执行有效性（具体包括：政府采购规范性、日常管理、工程监理规范性、项目验收有效性）、资金到位率、到位时效性、项目资金执行率、资金合规性、核算的规范性、资料完整性等三级指标；产出类指标主要包括产出数量、产出质量、产出时效、投入有效性等二级指标以及工程完成情况、质量达标率、完成及时性、预算节约率等三级指标；效益类指标主要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续性、满意度等二级指标以及组织实施方满意度、受益对象满意度等三级指标。

指标体系中决策类指标总分15分、过程类指标总分30分、产出类指标总分25分及效益类指标总分30分，合计100分。按得分情况，将评价结果分为四个等级，90（含）-100分为优、80（含）-90分为良、60（含）-80分为中、60分以下为差。

5.绩效评价依据及方法

（1）评价依据

本次评价主要依据财政部《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）、《嵊泗县财政支农专项资金管理办法》（嵊财农〔2016〕50号）以及《关于组织开展2017年创新强省农业科技（循环有机农业）示范试点申报的通知》（浙财农[2016]126号）、《嵊泗县人民政府关于要求开展2017年创新强省农业科技(循环有机农业）示范试点工作的函》（嵊政函[2017]12号）等有关文件，以及与项目相关的业务资料和财务资料。

（2）评价方法

本次绩效评价工作中主要采取目标管理法、关键指标法、因素比较法、综合评议法和问卷调查法等方法。通过收集与项目相关业务资料与财务资料，实施询问、统计分析、检查和现场踏勘等程序。

6.绩效评价工作过程

浙江中铭会计师事务所有限公司接受嵊泗县财政局委托，对本项目进行绩效评价。浙江中铭会计师事务所接受委托后，成立了以注册会计师为项目负责人的绩效评价小组（以下简称“评价组”），并由项目负责人组织成员对相关政策和文件进行学习讨论，结合本次评价对象实际情况设计了绩效评价指标体系和评分标准。2020年9月21日至9月26日期间，评价组成员在枸杞岛对本项目建设情况进行了实地调查。

评价组通过听取汇报、询问项目相关负责人、检查业务档案及财务资料、发放调查问卷、现场踏勘等方式了解项目开展情况。在检查过程中，评价组分别对组织实施方以及受益对象发放了问卷，其中：对组织实施方共发放了调查问卷50份，共收回有效问卷50份，对受益对象共发放了调查问卷278份，共收回有效问卷278份。

评价组对收集到的资料进行整理和对比分析，并与相关业务和财务人员进行多次沟通。对照评价指标体系进行评定打分后编写评价报告，在征求委托方和被评价单位意见后出具正式报告。

（三）综合评价情况及评价结论

1.项目完成情况

嵊泗县枸杞乡贻贝产业综合体试点示范建设项目共需完成16个项目包括47个建设内容。截至2020年8月末，已完成投资额 18,612.99 万元。通过项目建设，着力打造并形成贻贝全产业链高度连锁，使“三生（生产、生活、生态）”有机融合，“三宜（宜业、宜居、宜游）”相得益彰，切实促进贻贝主导产业提质增效，切实提升休闲旅游与文化创意产业发展质量，助推贻贝产、供、销、游全产业链转型升级，最终促进一二三产有机深度融合和协调发展，使产业更强、渔村更美、渔民更富。具体建设项目包括以下内容：

（1）实施厚壳贻贝苗种提质工程。针对之前厚壳贻贝苗种生产不稳定，质量良莠不齐，自给率长期徘徊于50%左右之状况，建立了嵊泗县厚壳贻贝种质资源厂，开展厚壳贻贝全人工繁育关键技术熟化与集成研究，构建厚壳贻贝苗种质量评价技术标准，重建全人工繁育操作规范，完善厚壳贻贝苗种生产工艺。完成投资额553.50万元，实现厚壳贻贝优质苗种的足量供应，推进养殖种质的全面升级。

（2）实施贻贝养成质量提升工程。通过与上海海洋大学合作，深入开展厚壳贻贝养成品品质评价技术体系、养殖容量评价技术体系以及产品质量安全追溯体系研究，计划投资120万元，已完成投资额40万元。集成厚壳贻贝安全养殖标准化技术规范，改进原有养殖方式与模式，加大示范推广力度，切实推进并提高了贻贝精准化养殖水平，促进厚壳贻贝养殖产业提质增效，推进贻贝产业有序健康发展。

（3）实施贻贝加工、鲜销污水处理工程。为切实消除贻贝加工废水日益增加所引发的生态与环保风险，着力实施4个项目，共计完成投资额1,206.58万元。其中:实施加工企业（含后头湾企业）污水处理工程完成投资额797.20万元；实施贻贝收割海上清洗实验项目，完成投资额79.74万元；实施贻贝壳清洁处理工程投入329.64万元；实施加工企业工业污水处理工程，由华利景晟等企业投资购置污水处理设备，引进环保化分级处理、循环利用及面源污染监控技术体系，进一步强化了贻贝产业污水治理源头管控，有力促进产业可持续健康发展。

（4）实施生态环保型养殖物资置换工程。针对养殖海域海上垃圾引发的环境污染问题，以及贻贝养殖用泡沫浮子受海浪拍击易于破碎且难以自然降解之实际，实施新型浮子加工项目，目前已完成新型泡沫浮子替换876.09万元。加快推动贻贝养殖业转型升级和绿色发展，有效规避大量使用泡沫浮子带来的潜在环保风险，切实清除养殖海域及邻近沙滩、礁石上的垃圾隐患，实现无害化资源化养殖。

（5）实施养殖空间拓展及养殖物资堆放场地改造工程。为改善之前贻贝适养区域几近饱和，养殖海底污染日益加剧，以及养民从养积极性日益高涨的状况，实施了11项工程，共计投资4,230.90万元。其中：实施贻贝养殖空间拓展增效工程，新增加4000多亩养殖区域，由社会资本投入3,200.00万元；实施干斜贻贝交易园区配套道路工程、后头湾环境提升改造工程、干斜岗墩渔用场地建设工程等9项工程，并建立两家养殖配套物业服务公司，完成投资额1,030.90万元。实现了生产生活区分离，大幅改观养殖船舶、泡沫、苗绳等渔用生产物资随意堆放导致的“脏、乱、差”局面，营造出干净整洁的生产作业空间，切实做好养殖器材安放地的休闲化改造与景观化提升工作，进一步推进贻贝养殖用海的战略性扩张。

（6）实施“枸杞贻贝牧场嘉年华”主题公园建设。为强化旅游景致观光感，增进旅游内容趣味性，提高旅游过程舒适度，切实浓郁旅游休闲服务氛围，实施了海上观光平台建设、庙干后码头建设、奇观东昇沿海亮化工程和奇观村景观节点打造工程等8个项目，已完成投资额1,127.98万元。进一步化解了养殖业与旅游业的产业矛盾，切实做好景观提升改造工作，提高旅游服务质量与层级，提升游客出行获得感和满意度。

 （7）实施体验式观光综合体示范创新工程。为促进贻贝育苗、加工与旅游业的有机嫁接，加速推进“三业”融合，打造了贻贝产业体验式观光综合体项目，项目总建筑面积550平方米，建筑3层，设置贻贝产品追溯系统和海水时时情况展示系统，计划投资900万元，已完成投资额226.52万元，该综合体是一座内含贻贝人工育苗和加工生产全过程的，集观览、认知、体验、品尝和购物于一体的，具备“旅游观光工厂”特质的贻贝产业综合体，将通过示范应用进行辐射推广。

 （8）实施海岛民宿扩容升级工程。为切实提高民宿旅游等相关服务产业的入业门槛和服务质量，以进一步美化乡容村貌，改善贻贝商旅文创产业环境，促进枸杞贻贝产业的全面健康发展，目前已完成投资6,345.68万元。其中：出台民宿控制规划，引导民宿健康发展，编制奇观、龙泉等村庄控制规划，完成投资额48万元（其中24万元由嵊山岛承担）；实施高端民宿群建设项目，通过招商引资、国资助资合作等方式建立了高端民宿群，17家民宿估计完成的投资额为6,321.68万元。建设了一批富有海岛特色的高端民宿、酒店，营造出新消费场景的同时，促进海岛旅游消费结构的调整，助力全乡人居环境的提升。

（9）实施贻贝养殖空间治理与养殖体制改革工程。为进一步拓展贻贝养殖发展空间，以便于为今后养殖用海的休养生息腾挪时空，和持续推进养殖海域生态环境的根本性好转提供强有力保障，实施贻贝养殖空间治理与养殖体制改革工程，购置养殖区域警示浮标，进行养殖区域整治，完成投资额79.54万元，进一步优化养殖秩序。

（10）实施乡容村貌整治工程。经营环境是推进“三生融合、三宜联动、协调发展”的重要物质基础，为构建海陆立体式生态人文景观带，加强环保意识教育与宣贯力度，适度控制旅游容量，强化生活、旅游面源污染治理，实施了奇观、龙泉三线落地工程、奇观村立面改造工程、里西风貌改造工程和龙泉村风貌改造工程4个项目，共计完成投资额2,818.47万元。大大改善了渔农村居住环境，助力建设美丽乡村旅游目的地。

（11）环岛生态景观带建设工程。2017-2019年共计完成再造绿岛654.45亩，合同投资额174.76万元。进一步提升了景观效果，让蓝海牧岛绿起来、美起来、活起来。

（12）实施公共服务平台建设和品牌建设工程。为进一步激活贻贝商旅文创基因，加速推进枸杞贻贝全产业链互联互通，切实固化枸杞贻贝产业的硬实力，增强枸杞贻贝产业的软实力和巧实力, 提升枸杞贻贝产业的知名度，分别实施了4个公共服务平台建设项目和3个品牌建设项目，已完成投资额137.10万元。通过加强产业信息体系建设，加快流通科技研发和推广应用，加大渔村电商互联互通建设力度，扎实推进门店连锁直营、线上线下互动营销，实现产业智能化、系统化建设。枸杞贻贝产业的知名度进一步提升，切实打响东海蓝色牧岛品牌美誉度。

（13）实施主题培育工程。为积极营造“大众创业，万众创新”的良好产业发展氛围，激发青年才俊回乡创业兴业的使命感，切实固化枸杞贻贝产业的硬实力，实施了中小企业科技扶持、及管理人才培育2个项目，完成投资额579.02万元。 加快了贻贝产业创新驱动，持续迸发创新活力，有利于将枸杞打造成为中国贻贝产业和离岛旅游文化产业发展的引领区。

2、项目实施后取得的成效

嵊泗县围绕贻贝产业建设，以产业提升、环境整治、融合发展、平台建设、品牌建设和主体培育等为内核，以枸杞龙泉村、里西村为中心，辐射枸杞岛全境，共包含7个行政村，在籍人口7942名，共3140户。通过一系列建设项目的实施，推进了贻贝主导产业提质增效工程、贻贝休闲旅游与文创产业提升工程、产业深融发展保障体系建设，经济、社会和生态效益均得到了提升。

综上所述，本项目在一定程度上实现了项目的绩效目标。对照各项绩效评价指标及标准进行评定打分，综合评价得分为83.25分，评价等次为良。

（四）绩效评价指标分析

1.项目决策情况

根据《浙江省财政厅关于组织开展2017年创新强省农业科技（循环有机农业）示范试点的通知》（浙财农〔2016〕126号）、《嵊泗县人民政府关于要求开展2017年创新强省农业科技(循环有机农业）示范试点工作的函》（嵊政函[2017]12号）等文件精神，提出嵊泗县创新强省农业科技（循环有机农业）示范试点项目。但存在项目指标合理性和明确性有欠缺、预算编制和资金分配不合理等问题。项目决策类指标满分15分，扣2.5分，得分12.5分。

2.项目过程情况

本项目各级财政拨款9,024.03万元，财政资金实际支出7,637.11万元，同时引入社会资本10,366.68万元。项目试点采取政府引导、实体开发、市场化运作等模式，通过明确各承担主体的责任与分工，协调推进试点建设。但在项目各级组织机构及其职责分工、制度健全性和执行有效性、资金管理和会计核算方面存在不够规范的情况。项目过程类指标满分30分，扣5.47分，得分24.53分。

3.项目产出情况

本项目主要包括贻贝主导产业提质增效工程、贻贝休闲文创产业提升工程、产业深融发展保障体系建设三大方面，涉及二级项目12个，详细建设内容32项。在方案所涉及的各子项目是否按方案计划内容全面及时完成和预算控制等方面存在不足之处。项目产出项目过程类指标满分25分，指标扣分4.3分，得分20.70分。

4.项目效益情况

本项目财政投入资金带动了社会资本投入，在一定程度上实现了预期的经济效益、社会效益和生态效益。通过对调查问卷整体分析，加权计算综合满意度，项目实施方非常满意率62%、比较满意率30%，比较满意率和非常满意率合计达到92%，受益对象非常满意率37.05%、比较满意率47.12%，比较满意率和非常满意率合计达到84.17%。项目效益类指标满分30分，根据经济数据、调查问卷结果统计及现场走访情况扣分4.48分，得分25.52分。

（五）主要经验及做法

1、以科技创新为抓手，推动智慧海岛建设。

随着养殖产业不断发展壮大，涉及养殖人口众多，相关配套的养殖船只数量庞大，各类问题层出不穷，如养殖船只失联，苗种被盗，养殖海域无序扩张等。因此传统的人防人控已不符合目前实际情况，对此枸杞乡党委政府高度重视，于2019年投入50万元，建设养殖信息化平台，投入177万元为全乡所有养殖渔船安装同博定位设备，投资100万元安装养殖海区警示浮标。该平台主要可通过养殖渔船安装同博定位终端，轨迹回放、电子围栏、应急报警等功能，对全乡养殖渔船实现24小时全天候动态监控，全面加强对养殖渔船的管控力度，可应用于打击小型船只非法载客、伏休期间夜间出海偷捕等行为。另外还可实时监控大风、台风期间小型船只动向。该平台也是枸杞乡养殖海域使用管理的重要工作，在系统内录入所有养殖海域信息及养殖户各类信息相关联，实时动态监管有效遏制了养殖海域无序扩张。同时养殖海区警示浮标安装有船只避碰定位，外地船只靠近养殖海区时，船上移动手机和船上AIS避碰系统会分别发出警示，可有效防止外地船只误入养殖海区，减少养殖户及涉事船只的损失和纠纷。

2、以“小物业”管理模式为重点，助力渔农村环境提升

枸杞乡是中国贻贝养殖之乡，现有养殖户663户，养殖面积16800亩，近年来，随着养殖苗绳、浮球、养殖船及备用生产物资逐渐增多，日常堆放成了全乡环境综合整治中的一大难题。枸杞乡以“蓝色海湾”项目建设为契机，在龙泉村试点，通过借鉴城市物业管理的有益经验，以向第三方购买服务的形式，试行后勤物业管理模式。2018年5月，以龙泉村为试点成立了繁羽养殖服务公司，养殖服务公司先后投资200多万元，在小沙头建设了2000多平方米的苗绳仓库，在平岗建设了2000多平方米的泡沫浮球仓库，在干斜岗墩建设了3000多平方米的停船场。同时将泡沫浮球仓库划分为以9平方米（3*3）1格进行了编码，将小沙头苗绳仓库分为上下两层共130多个储藏格，停船场的每个墩位也统一进行了阿拉伯数字编码。按照一户一格的标准，即根据养殖户养殖面积大小划分为大户（≧40亩）、中户（10—40亩）和小户（≦10亩）三个档次。“物业”日常有效对养殖物资收纳场地进行管理，对于长期没有使用且无人认领放置在“收纳魔方”的养殖物资会定期进行清走，对于乱放一通在储藏格内的苗绳、泡沫进行合理规整，同时采取“点对点、一对一”服务模式，目前，该管理模式日益趋于成熟，并已经开始向其他村落延伸，奇观村后头湾集中养殖区域已经开始实施，同时也为该乡下一步继续推广和完善这种为第一产业配套服务的物业管理模式奠定了良好的基础。

3、以“三权分置”改革为依托，优化养殖用海秩序。

枸杞乡贻贝养殖历史悠久，20世纪50年代已开始尝试进行贻贝养殖，在2015年之前贻贝养殖品种少，价格低，相应惠民政策不多，养殖户抗风险能力较差，养殖渔民人均收入较低。因此政府对养殖户依法用海意识的培养不够重视。随着厚壳贻贝育苗技术的突破，贻贝养殖保险的推广养殖户抗风险能力大大提高，人均收入明显增加，因此导致养殖户追逐利益盲目扩张海域，占用航道私自新建扩建养殖桁地情况屡有发生。传统渔业衰退，越来越多的本地渔民转产转业，养殖海域饱和无法安置。社会矛盾越发明显。

为了树立养殖户依法用海意识，消除社会矛盾，维护社会公平，养殖海域三权分置。依靠制度从根本上改变养殖户“门前海”“祖宗海”意识。在相关工作推进中枸杞乡将相关工作进行捆绑，比如说泡沫浮球替代，贻贝养殖保险。将养殖户纳入管理的框架中。

主要做好以下几点工作：

（1）层层深入抓重点，以点带面促全局。在全乡范围内召开养殖海域三权分置改革动员大会，党政领导、机关干部、村干部、养殖户代表参加会议，统一思想明确责任，把这项工作以高度的社会责任感扛在肩上。组织重点村村干部到洞头考察学习，学习兄弟乡镇先进经验。召开多次以党员养殖户、养殖大户、贻贝销售户为主的座谈会，抓住重点以点带面，向普通养殖户辐射。

（2）突破历史遗留问题，缓解社会主要矛盾。对历史遗留的群众反映较大违规占用海域、下沉桁地进行全面整治清理，切实保障社会公平性。对在养殖桁地上海钓的“三无”船只强势打击，坚决取缔保护养殖户根本利益，提高政府威信。

（3）建立健全相关制度，形成长效机制。依托《县养殖海域使用管理暂行办法》，结合枸杞乡实际，制定出台《枸杞乡养殖海域使用管理实施细则》《增养殖渔船管理办法》《养殖户积分管理办法》，将养殖户行为与养殖海域使用、科学化养殖、环境卫生等行为相挂钩，将养殖户积分化管理与海域使用金相挂钩形成奖惩机制，多维度规范养殖户行为。

（4）政企合作，助力乡村振兴。根据《养殖户积分管理办法》核发养民证，养民证记载年审缴费情况、养殖情况、船只情况、赋分情况，与农商行进行金融合作出台“养民证贷款”享受优惠利率。广大养民普遍受惠。养殖海域“三权分置”后全年海域使用金预测收取资金可达200万元左右，根据50%分成原则，枸杞乡重点养殖村基本可以摆脱集体经济薄弱村。

养殖海域改革从根本上缓解了社会矛盾，维护了社会稳定，保障了社会公平性。树立了养殖户依法用海意识。明确了养殖海域使用管理的层级，加强村一级管理人员的配备，壮大村干部队伍。维护了贻贝养殖产业的健康发展。相关配套政策的发挥壮大了村集体经济，促进集体经济薄弱村转化，助力乡村振兴战略实施。

（六）存在的主要问题

本项目实施以来虽然取得了不少的成绩，但在项目决策、项目过程、项目产出和项目效益等方面还存一些问题和不足。主要有以几个方面：

1.方案总体预算编制不够科学，方案调整程序不到位，目标不够合理。

一是总体建设方案计划建设内容和预算金额变动较大。经嵊泗县政府上报省财政厅的《蓝海牧岛·枸杞贻贝产业综合体试点示范建设项目实施方案》中初始投资总额为2.1亿元，其中由国有资本投资运营平台投资的建设项目共8项，由县财政统筹安排8000万元；由社会资本投资建设的项目共8项，引入社会资本13000万元。在实际实施过程中，方案多次调整，最新一版调整后的方案预计总投资2.26亿元，其中由县财政统筹安排8100万元，引入社会资本14500万元。方案中部分子项目在建设内容上都做了较大调整，应由社会资本全部投资的一些项目改由财政资金投入部分资金，如贻贝休闲文创产业提升工程中“枸杞贻贝牧场嘉年华”主题公园、体验式观光综合体示范创新工程、海岛民宿扩容升级工程原方案计划投资的8800万元均由社会资本投入，但实际实施中庙干后码头建设项目、奇观村景观节点打造工程、游客中心项目和奇观龙泉沙滩开发项目等子项目改为枸杞乡政府实施，到2020年8月末已投入省财政资金1,243.38万元、县财政资金135.12万元。

二是个别子项目不宜纳入方案申报范围。如：产业深融发展保障体系建设中的主体培育工程中企业人才引进的奖励，实际为嵊泗县本级人才工程经费支出，与枸杞贻贝产业综合体建设关联性较低，不宜纳入申报方案。

三是总体方案调整后未经嵊泗县政府发文确认。初始建设方案已由嵊泗县人民政府于2017年2月上报浙江省财政厅，后续对方案建设内容和各项预算进行了2次调整，总投资由2.1亿元调整到2.335亿元，最后又调整为2.26亿元，后续方案未经县领导小组批准后上报省财政厅相关处室报备。

四是个别项目建设目标设定不合理，导致实际建设与原方案计划偏离较大。如，海岛民宿扩容工程原计划改造、新建各类民宿50家，建筑面积12000平方米，计划投资4500万元。而这三年来枸杞岛实际只新建、改建了17家民宿，建筑面积6321平方米，按每平方1万元造价计算，估计投资为6321万元。贻贝主导产业提质增效工程调整子项目后增加了由社会资本投资的贻贝养殖空间拓展增效工程，其投资额为3200万元，将贻贝养殖海域扩大到1.68万亩。

2.方案实施计划未按年分解，不利于财政资金合理安排。

本项目建设方案涵盖三大类，16个子类别，实际建设子项目47个，建设期从2017年到2020年，但实际操作中未将这些建设内容按实施主体分解到各个年度，缺乏各年度资金分配计划，从已投入资金看，2017-2020年从枸杞乡支出的财政资金分别为742.55万元、1,708.01万元、2,377.36万元、1,501.90万元，各年投入资金波动较大，不利于财政资金合理安排。

3.项目主体职责不够明确，不利于方案各项目高效高质量推进。

一是嵊泗县人民政府作为试点示范项目的第一责任人，涉及的项目建设主体有嵊泗县经信局、嵊泗县委组织部、嵊泗县海洋与渔业局、枸杞乡政府及其所属公司、社会资本等多个主体，一方面与方案实施相关的县级领导小组实际上未正式发文成立，另一方面各政府部门和枸杞乡相互之间的职责划分和沟通机制不够明确，各子项目具体承担单位之间投资情况、取得成效等缺乏有效的沟通，不利于方案各项目高效高质量推进。如应由嵊泗县海洋与渔业局实施的贻贝质量检验设备购置与建设项目，因财政资金直接拨付给了枸杞乡，该局并未实施该项目。

4.制度不够健全，缺乏完善的方案实施制度保障。

本方案所涉及子项目较多，主体复杂，但目前由枸杞乡实施的工程类项目主要沿用枸杞乡制定的村级项目管理办法、招投标实施办法相关制度，但是从整体上看，方案实施的县级领导小组（或相关部门）未制定与方案实施相关的数据信息统计制度、定期沟通协调制度、日常跟踪管理制度、项目变更审批制度、社会资本投入管理制度和方案实施考核机制等，不利于保障方案的高质量实施。

5.项目实施中存在不足之处。

（1）日常管理支撑性材料不足。

与方案实施相关的日常管理日志、会议纪要、半年度和年度工作例会、季度巡查等管理类文档比较欠缺。

（2）验收环节存在不足。

从整个方案建设来看，未有效开展整体方案实施的阶段性验收、社会资本投入情况验收等。

（3）缺乏完整准确的统计数据信息。

由于缺乏与方案建设相关的数据统计制度，职责分工不够明晰，与各主体实施的建设项目相关的投资额、资金来源、完成数量、质量和效益等技术经济指标缺乏完整准确的统计数据，不利于对方案实施进行事中、事后监督管理和决策分析。

（4）方案建设档案归档不够及时、完整。目前各子项目实施资料归档不够及时，无清晰的档案清单，特别是由枸杞乡政府以外的其他政府部门和社会资本实施的子项目无相关归案资料，不利于对方案实施过程和结果的规范性进行考察。

6.项目资金使用和会计核算不够规范。

（1）施工合同未收取履约保证金。

枸杞乡贻贝特色园区配套（污水处理）工程项目，根据合同3.7条款履约保证金为签约合同价款的10%，保证金29.49万元应于合同签署前3天内提交；枸杞乡干斜贻贝交易配套道路（干斜村通村道路）工程，根据合同3.7条款履约保证金为签约合同价款的5%，保证金17.96万元应合同签署前10天内提交，实际均未收取。

（2）存在提前支付合同款项情况。

里西苗绳堆放场地建设工程合同总金额15.6万元，根据合同规定应于合同签订后预付工程款30%，合同签订时间2018年4月10号，实际于2018年4月28日以借款方式支付徐海其里西苗绳堆放场地建设工程款13万元，提前支付8.32万元。

海滨浴场管理及游客集散中心建设（枸杞乡龙泉村邻里中心新建工程）开工报告反映于2019年7月7日开工，于 2019年6月20日支付61.47万元，不符合合同中关于“取得开工报告7日内支付合同价(扣除暂列金额后)10%” 的约定。

（3）个别合同签订方与发票开具方、收款单位均不一致。

小沙头渔用场地改造工程合同48.87万元，审定价51.73万元。施工方为徐海其，但部分发票开具为汤海春1.71万元、魏海胜10.43万元、戎军军10万元、徐海兆2.59万元，收款方则为戎军军33.43以及嵊泗县枸杞乡繁羽养殖服务有限公司4.3万元。

（4）项目会计核算有待加强。

方案各子项目分别由不同的实施主体开展，其中枸杞乡政府涉及项目分别在乡财政账簿和嵊泗县枸杞产业发展投资有限公司账簿上核算。未完全按照申报方案确定的子项目设立明细账，也未将各子项目使用的省级或县级财政资金分开明确记录，项目收入支出难以对应。而品牌建设工程中贻贝宣传推广支出、贻贝节及2017美食节项目支出均直接记入费用类科目，未设立专账核算。这些情况，在一定程度上影响了财政投入资金和投资总额统计数据的准确完整性。

7.方案产出质量有待提升。

（1）个别项目产出时效性不强。如，干斜贻贝交易园区配套道路工程根据预算进度安排，应于2017-2018年完成，实际实施时间为2019年，项目建设进度滞后。

海滨浴场管理及游客集散中心建设工程项目，根据可研报告中建设进度安排表安排，应2019年末需完成竣工验收，因装修等原因造成拖延，截至2020年9月底仍未完工。

（2）部分项目未按计划投入建设。如，“贻贝产品追溯系统和海水时时情况展示系统” 、“企业科创平台”项目截至2020年8月底还未投入。

（3）部分项目投资超过预算资金比例较高。如贻贝主导产业提质增效工程中后头湾企业加工污水处理工程、加工企业污水处理工程、新型浮子加工项目、养殖浮球堆放场地建设工程、捕捞物资堆放场地工程、环境提升渔用物资场地建设工程、干斜岗墩渔用场地建设工程、龙泉村养殖船只停放场地建设工程和里西苗绳堆放场地建设工程投资总额超过预算安排399.91万元，占上述项目预算安排1,612.00万元的24.81%。产业深融发展保障体系建设工程中奇观村立面改造工程、里西风貌改造工程、龙泉村风貌提升工程和中小企业科技扶持投资总额超过预算安排417.13万元，占上述项目预算安排1,270.00万元的33.84%。

（七）有关建议

1.进一步加强方案建设的前期调研工作，深入实施方案建设的可行性研究，科学合理地设置各模块建设内容和目标，搞好各子项目投资预算，严格控制方案项目调整，规范方案变更程序，从而有利于提升建设方案预算精准性、程序规范性和目标合理性。

2.做好方案实施计划年度任务目标和资金分解工作，从而有利于方案实施资金安排和任务推进。

3.进一步明确各实施主体的职责分工和沟通协调机制，加强项目实施过程中各环节的监督管理、验收考核和档案管理工作，既有利于高效实施方案各子项目，也有利于提升方案执行的规范性和数据统计信息的准确完整性。

4.尽快建立健全方案所涉及的各主体、各项目相关的重要管理制度，从而有利于方案最终高质量建设完成。

5.严格执行合同规定，加强合同履行审核力度，确保项目资金按合同规定使用，同时优化项目资金会计核算，准确全面反映各项目资金来源和使用情况，从而提升财政资金使用和会计核算的规范性。

6.进一步做好各子项目实施的统筹安排，提高项目建设进度，同时加强项目投资的预算控制，从而提升方案各项目的产出质量和财政资金使用效益。

（八）特别说明

由于本方案实施涉及财政资金和社会资本投入，实施主体和建设项目均较多，而相关主体职责还不够清晰，在制度建设和档案管理方面都存在不足，从而在一定程度上影响了本次绩效评价时有关项目投资和成效统计数据的准确完整性。

附件：

    附件1.蓝海牧岛·枸杞贻贝产业综合体试点示范建设项目绩效评价指标体系.xlsx

附件2.嵊泗县枸杞乡贻贝产业综合体试点示范建设项目实际投资情况表.xls

附件3-1嵊泗县创新强省农业科技（循环有机农业）示范试点项目财政支出绩效评价调查问卷-组织实施方.docx

附件3-2嵊泗县创新强省农业科技（循环有机农业）示范试点项目调查问卷-受益方.docx

附件4.绩效评价现场踏勘图片扫描件.pdf

浙江中铭会计师事务所有限公司

2020年11月20日