第一章  总则

第一节  规划编制背景

为提高嵊泗县土地资源综合利用效率，完善城乡功能，优化产业结构，改善人居环境，促进嵊泗县经济社会的全面、协调、可持续发展。着力于转变嵊泗县城乡建设用地的存量空间，推进城乡低效用地再开发、加快农村存量建设用地盘活利用，助力乡村振兴，深入实施节约集约用地“双提升”行动，进一步提高土地资源要素配置效率和产出效益。依据《中共浙江省委、浙江省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（浙委发〔2018〕10号）提出的“深入推进城乡低效用地再开发，城镇低效用地再开发政策适用于农村存量建设用地盘活利用”精神和《国土资源部办公厅关于印发<城镇低效用地再开发规划编制要点>的通知》（国土资厅发〔2017〕47号）、《浙江省城镇低效用地再开发专项规划编制要点》(浙土资厅函〔2014〕127号)文件要求，结合嵊泗县城乡低效用地的潜力规模、空间分布及再开发利用情况，编制《嵊泗县城乡低效用地再开发专项规划（2018～2027年）》。

第二节  规划指导思想

嵊泗县城乡低效用地再开发专项规划编制以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党的十九大提出的全面建成小康社会各项要求，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，推动实施乡村振兴、区域协调发展、可持续发展战略。坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，以人为本，促进新型城镇化发展；坚持绿色发展，转变发展方式，提升发展质量，改善生态环境，建设美丽中国；坚持市场化导向，鼓励土地权利人自主开发，鼓励社会资本积极进入，促进城乡更新改造和产业转型升级，提升建设用地人口、产业承载能力，建设和谐宜居城乡。

第三节  规划原则

一、以人为本，和谐发展

城乡低效用地再开发应以优化人居环境、提高生活质量、提升城市品位、完善城市功能、保护历史风貌为目的，以保障和促进科学发展为主线，充分考虑人民利益，促进经济社会事业又好又快发展。

二、依法依规，实事求是

城乡低效用地再开发必须遵守国家法律法规、部门规章及各项政策，充分考虑所在地的实际需要，遵循自然和社会发展规律，因地制宜制定规划方案和配套政策，科学合理安排城乡低效用地再开发规模、布局和时序。

三、生态优先，保护优先

城乡低效用地再开发应坚持绿色发展，突出红线控制和底线思维，充分考虑地方资源环境承载力、城市地质环境、国土开发强度，实现对资源开发利用和保护的整体管控，实现对存量空间的挖潜利用。

四、节约优先，布局优化

城乡低效用地再开发必须坚持节约优先，以节约集约用地、优化土地利用结构和布局为手段，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，构建具有地方特色的“三生”空间。

五、区域协调，城乡融合

立足城市全域经济社会发展，统筹考虑城市与周边城市、村镇的功能和发展方向，统筹安排基础设施、公共服务设施、居住、产业、城市绿地等，实现区域、城乡协调发展。

六、公众参与、利益公平

规划应充分尊重土地权利人意愿，切实保障公众知情权、参与权、表达权和监督权；妥善处理好各方主体责、权、利关系，遵循政府指导、市场运作、利益共享、公平公正，保障城市可持续发展。

第四节  规划范围

本次规划范围为嵊泗县所辖的3个镇、4个乡：菜园镇、嵊山镇、洋山镇、五龙乡、黄龙乡、枸杞乡、花鸟乡土地利用总体规划所确定的城乡建设用地范围。

第五节  规划期限

本轮专项规划基期年为2017年，规划目标年为2027年。规划期限为10年，近期到2022年，远期到2027年。

第六节  规划依据

一、法律法规

（1）《中华人民共和国土地管理法》；

（2）《中华人民共和国城乡规划法》；

（3）《中华人民共和国环境保护法》；

（4）《中华人民共和国水土保持法》；

（5）《中华人民共和国文物保护法》；

（6）《城市规划编制办法》；

（7）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（8）《基本农田保护条例》；

（9）《土地复垦条例》；

（10）其他相关法律法规。

二、部门规章和规范性文件

（1）《土地利用总体规划管理办法》（国土资源部部令第72号）；

（2）《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）；

（3）《节约集约利用土地规定》（国土资源部第61号令）；

（4）《浙江省人民政府关于推进低效利用建设用地二次开发的若干意见》（浙政发〔2012〕35号）；

（5）《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发〔2014〕20号）；

（6）《浙江省国土资源厅关于印发李强省长和王世元副部长在全省推进空间换地加快城镇低效用地再开发现场会上讲话的通知》（浙土资发〔2014〕18号）；

（7）《浙江省国土资源厅关于明确城镇低效用地再开发用地报批有关事项的通知》（浙土资发〔2014〕23号）；

（8）《浙江省国土资源厅关于进一步做好城镇低效用地再开发有关工作的通知》（2018年4月23日）；

（9）《中共浙江省委、浙江省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（浙委发〔2018〕10号）

三、相关技术规范文件

（1）《国土资源部办公厅关于印发〈城镇低效用地再开发规划编制要点〉的通知》（国土资厅发〔2017〕47号）；

（2）《浙江省国土资源厅关于印发〈浙江省城镇低效用地再开发调查要点〉和〈浙江省城镇低效用地再开发专项规划编制要点〉的通知》（浙土资厅函〔2014〕127号）；

（3）《浙江省低效用地再开发专项规划数据库标准》（修订）；

（4）《浙江省城镇低效用地再开发专项规划电子成果规范》（修订）。

四、相关规划

（1）《嵊泗县土地利用总体规划（2006-2020年）（调整完善版）》;

（2）《嵊泗县国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》；

（3）《嵊泗县县域规划（2006-2020年）》；

（4）《嵊泗列岛风景名胜区总体规划（2011-2025）》；

（5）《嵊泗生态县建设规划》；

（6）《嵊泗县生态环境功能区规划（2005-2020年）》；

（7）《嵊泗县海洋功能区划（修编）》；

（8）《嵊泗县林地保护利用规划(2010-2020年) 》；

（9）《嵊泗县港口岸线利用总体规划（2010-2020）》；

（10）《浙江省重要海岛开发利用与保护规划嵊泗县实施方案》；

（11）《嵊泗县无居民海岛保护与利用规划报告》；

（12）《浙江舟山 · 嵊泗县全域旅游总体规划（2017-2030）》；

（13）其他相关规划。

第七节  规划基础数据

采用的土地基础数据为土地变更调查数据及对应时点的遥感影像数据；城乡地籍或控制性详细规划覆盖区域叠加城乡地籍调查数据或控制性详细规划的现状数据；采用的人口、社会经济数据以国家和地方统计系统发布的数据为准，与人口普查、经济普查等成果数据一致；各类基础数据应明确口径及来源，统一使用法定的计量单位等。

按照《国土资源部国家测绘地理信息局关于加快使用2000国家大地坐标系的通知》（国土资发〔2017〕30号）要求，原国土资源部（现自然资源部）确定2018年6月底前完成全系统各类国土资源空间数据向2000国家大地坐标系转换，7月1日后自然资源系统将全面使用2000国家大地坐标系。本轮城乡低效用地再开发专项规划所涉及的数据库均转换为2000国家大地坐标系。

第二章  低效用地现状分析和潜力评价

第一节  土地资源现状分析

一、土地利用现状

根据2016年土地利用现状变更调查数据统计，嵊泗县土地总面积为151962.50亩，其中：农用地面积31680.58亩，占全县土地总面积的20.85%；建设用地面积46966.08亩，占全县土地总面积的30.91%，未利用地面积73315.84亩，占全县土地总面积的48.24%。嵊泗县土地利用状况如表2-1所示。

表2-1  嵊泗县土地利用现状情况表

单位：亩、%

二、存在的主要问题

（1）土地资源对经济社会持续发展的保障能力面临挑战。嵊泗县正值城镇化和工业化高速发展阶段，基础设施建设力度的加大、社会主义新农村建设的推进，都需要与之相应的土地供给，各业用地矛盾较为突出。

（2）土地利用空间布局不尽合理。虽然工业用地有趋向集中的趋势，但与其它土地利用类型之间存在相互交叉现象，削弱了土地利用的规模效益，降低了土地使用的效率。

（3）土地集约利用程度不高。受长期以来形成的粗放型经济增长方式的惯性影响，土地集约利用水平不高，主要表现为：土地利用效率普遍偏低，农村宅基地布点零散、“空心村”较多。

第二节  城乡低效用地来源及现状分析

一、城乡低效用地来源

嵊泗县城乡低效用地的来源主要包括：

（1）利用粗放的存量建设用地。建设用地利用强度明显低于节约集约用地控制标准的用地；产业落后、企业经营困难需要退出的产业用地。

（2）布局散乱的存量建设用地。不符合城乡建设规划，需要纳入改造的城镇旧住宅区、厂矿和城中村；边角地、夹心地、插花地等零星地块。

（3）用途不合理的存量建设用地。不符合产业发展政策导向要求，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；因城乡规划调整，需要实施“退二进三”的产业用地。

（4）其它经政府认定为低效利用的存量建设用地。违法违章建筑拆除后形成的空置土地等。

根据低效用地的调查与来源情况，将低效用地区块分为以下几种类型：

(1)旧城镇：调查区块内土地主导用途为城镇用地的低效利用土地，调查类型为旧城镇。

(2)城中村（旧村庄）：调查区块内土地主导用途为农村居民点用地，或虽为城镇用地但实际用途以空心村、城中村为主的低效利用土地，调查类型确定为城中村（旧村庄）。

(3)旧厂矿：调查地块内土地主导用途为独立工矿用地，或虽为城镇用地但实际用途为工业用地的低效用地，调查类型确定为旧厂矿。

二、城乡低效用地规模与现状分析

根据嵊泗县城乡低效用地再开发地块和农村存量建设用地、工业用地调查成果的调查基础库，结合城乡规划、新农村建设、土地储备计划以及嵊泗县城乡建设用地的实际使用状况，嵊泗县城乡低效用地共计58宗，总面积379.67亩，占嵊泗县城乡建设用地总量的1.78%，实际可实现再开发潜力379.67亩。

其中，旧城镇总面积为49.42亩，占低效用地总面积的13.02%，平均容积率为0.51，平均建筑密度为27.10%；旧村庄总面积为10.33亩，占低效用地总面积的2.72%，平均容积率为0.55，平均建筑密度为29.76%；旧厂矿总面积为319.92亩，占低效用地总面积的84.26%，平均容积率为0.56，平均建筑密度为30.59%。

表2-2 嵊泗县低效用地现状结构及用地强度汇总表

单位：亩、%

嵊泗县城乡低效用地主要以工矿仓储用地为主。

旧城镇中住宅用地3.60亩，占低效用地总面积的0.95%，平均容积率为0.40，平均建筑密度为20.00%；工矿仓储用地45.82亩，占低效用地总面积的12.07%，平均容积率为0.51，平均建筑密度为27.66%；商业用地和公共管理与公共服务用地为0。旧城镇实际开实现再开发潜力49.42亩。

旧村庄中住宅用地2.10亩，占低效用地总面积的0.55%，平均容积率为0.41，平均建筑密度为32.00%；工矿仓储用地8.23亩，占低效用地总面积的2.17%，平均容积率为0.59，平均建筑密度为29.19%；商业用地和公共管理与公共服务用地为0。旧村庄实际可实现再开发潜力10.33亩。

旧厂矿中全部为工矿仓储用地319.92亩，占低效用地总面积的84.26%，平均容积率为0.56，平均建筑密度为30.59%。旧厂矿实际可实现再开发潜力319.92亩。

从以上数据可以看出，旧村庄和旧厂矿低效用地的平均容积率和平均建筑密度很低，需要大力提高容积率和建筑密度。

第三节  低效用地潜力评价与分析

根据嵊泗县城乡低效用地再开发地块和农村存量建设用地的调查基础库，分析现状用途、规模、土地利用强度分析的基础上，结合城乡建设相关规划利用强度、用途规定及国家、省、市、县相关控制指标和标准，综合考虑规划期内经济社会发展水平、用地供需矛盾、开发建设成本、资金投入能力、公众意愿等现实因素，经分析论证，确定规划期内可再开发的城乡低效用地的可实现潜力。规划期内全县城乡低效用地再开发可实现潜力为379.67亩，如表2-3所示。

表2-3  嵊泗县城乡效用地潜力分析表

单位：亩、%

第三章  低效用地再开发规划目标

第一节  规划目标

根据《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）文件精神，以嵊泗县土地利用总体规划为指导，并与城乡规划等相关规划充分衔接，依据可再开发城乡低效用地潜力，确定规划期内城乡低效用地再开发的总体目标：城乡低效用地再开发规范推进，土地集约利用水平明显提高，城乡建设用地有效供给得到增强；城乡用地结构明显优化，产业转型升级逐渐加快，投资消费有效增长；城乡基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质量显著提高，经济社会可持续发展能力不断提升。

一、定性目标

以新一轮嵊泗县土地利用总体规划为指导，与相关规划充分衔接，依据可再开发城乡低效用地的规模和预期潜力，确定规划期内城乡低效用地再开发的目标：

1、调整建设用地保障方式。以十八大报告提出的推进新型城镇化建设为指引，大力推进城乡存量低效利用建设用地再开发利用，增加城乡建设用地有效供给，推进实施新增建设用地与存量建设用地内涵挖潜相结合的用地保障方式，提高土地对嵊泗县经济社会发展的持续保障能力。

2、优化国土空间开发格局。健全嵊泗县国土空间规划体系，完善土地规划计划编制实施制度，有效发挥规划计划统筹管控和引导作用，进一步统筹各类用地空间，优化国土空间布局。推进城乡一体化发展，坚持土地节约集约利用与有效保护，严格控制建设用地规模。

3、提高节约集约用地水平。弘扬“亩产论英雄、集约促转型”的发展理念，全面实施“亩产倍增”计划，积极采取新增建设用地“节流减量”、存量建设用地“挖潜增效”、批而未用土地“减量加速”等综合措施，全面提高建设用地节约集约利用水平。争取到规划期末，嵊泗县单位建设用地GDP 、单位新增工业用地投资强度、亩均产值、亩均税收等均有明显增幅，实现以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。

4、推进产业结构转型升级。严格土地使用标准，加强项目准入管理，提高新增项目投入产出强度，实施差别化土地管理政策，加大产业规划控制和调节力度，大力引导产业发展方向，优先保障嵊泗县战略性新兴产业、重大产业、先进制造业、科技型创业创新以及民生项目用地，加快推动产业结构转型升级，促进三次产业协调发展。

5、创新城乡土地管理制度。鼓励社会各方参与城乡低效用地再开发，完善存量建设用地供应制度，建立健全利益共享激励约束机制，全面形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的土地管理新格局，进一步规范城乡土地管理秩序，破解历史遗留用地处置难题，促进依法依规用地。

二、定量目标

规划期内城乡低效用地再开发总规模为379.67亩，其中“旧城镇”类型低效用地面积为49.42亩，“旧厂矿”类型低效用地面积为10.33亩，“旧村庄”类型低效用地面积为319.92亩。现状住宅用地用途平均容积率提升420.21%，现状工矿仓储用地用途平均容积率提升116.92%。低效用地预期提升潜力如表3-1所示。

表3-1  嵊泗县低效用地现状结构调整及预期潜力提升情况表

单位：亩、万元/亩、%

第二节  规划思路

按照国家城乡低效用地再开发政策文件的要求，通过对城乡中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地进行再开发，优化嵊泗城乡土地利用结构，促进经济发展方式转变。在深入分析嵊泗县土地利用开发现状的基础上，明确市域内城乡低效土地再开发的用地规模、范围及总体分布情况，建立低效土地基础数据库；明确城乡低效用地再开发范围，科学、合理制定低效土地再开发的策略和方案；确定各城乡低效用地再开发年度实施计划，对低效用地各图斑的功能布局、开发模式、开发强度等控制性指标进行规划指引；理清各乡镇低效用地再开发的近期建设项目并制定相应的保障措施。

一、体现产业集聚、产业结构升级的发展目标

通过规划，可以对布局散乱的企业迁入园区，实行土地置换，改变功能。产业集聚是经济增长获得新的能量和动力，对于地区经济增长起到不可忽视的作用。

对一些已经形成的产业发展重点基地，以产业结构优化提升，创造良好的生产环境为再开发核心。

1、旧城镇区块：对一些规模小、零散的地块进行整合，实行整体再开发。对质量较好的生活性建筑，再开发后兼容工业配套服务设施。

2、旧厂矿区块：一种方式是通过再开发成为功能配套完善的现代化厂区，形成产业集聚基地或小微园，提升产业结构，增强园区的竞争力。一种方式是结合周边产业基地，再开发流通体系，成为货物展销、文化创意产业等生产性服务业。把交通区位较好的旧厂矿再开发成专业市场、展销中心或物流仓储等。

3、旧村庄区块：拆除并入园区，村民逐步迁至安置区域，与产业布局相协调的村居，可发展第三产业服务园区和村民。对有区位条件的旧村庄，可再开发成新式厂房。

二、体现提升城乡综合功能、改善人居环境的发展目标

城镇的集聚与扩散能力，是由多种因素构成的，主要取决于城镇综合服务功能的强弱，涉及城镇的基础设施条件、经济实力、人居环境、卫生等重要因素。通过对嵊泗现有低效用地的调查，普遍存在用地利用率低下，建筑布局凌乱，经济价值得不到体现的现象。因此，通过低效用地的再开发利用，弥补城镇因土地紧张导致的配套设施不完善的弊端，可以改善镇容镇貌，完善城镇基础设施配套，改善人居环境。

1、旧城镇区块：以疏解旧城人口、再开发房屋以及增加绿地等手段改善环境质量。局部地段根据需求增加公共服务设施、基础设施、绿地等功能。改善交通环境和步行系统，营造良好城镇景观，保留和延续原有的社区邻里关系和经济结构。

2、旧厂矿区块：整体外迁，按控规要求再开发，或者保留与创建厂区内良好的公共开敞空间和活动场所，发展商贸物流、休闲旅游和都市型工业。

3、旧村庄区块：应进行村容村貌整治，利用空地建设公共绿地和活动场地，改善居住环境。统一规划、统一开发，建设农民安置房，完善市政设施和服务设施。

三、体现传统特色延续的发展目标

在有历史人文价值或风景名胜区的重点地区内，以修复历史文化保护体系，激活传统文化的现代价值为核心。在重点发展区周边以构建更为和谐的，历史文化保护的缓冲地带为目标。

1、旧城镇区块：在历史保护的前提下，积极推动“建筑更新+功能置换+商业运作”模式，开展重要的商贸旅游和文化景观区的旧城再开发，促进建设面貌和产业功能的提升。发展具有地方特色的文化产业、旅游业。

2、旧厂矿区块：保护具有历史价值的工业厂房，以展示工业文化为主题，进行保护性开发。

3、旧村庄区块：对于名镇名村再开发应尊重特色空间和历史文脉。明确保护范围内基础设施的建设，改善居住生活环境。

第三节  规划策略与开发类型

一、规划策略

实现嵊泗县再开发目标的总体策略是：

1、规划先行

坚持城市规划对低效用地再开发工作的指导，要按照城市总体规划和建设现代化城市的要求，抓紧编制规划管理的相关政策文件和下一层次规划方案，使再开发工作有章可循，形成积极的整体效益。加快推进低效用地再开发重点项目控制性详细规划和示范“旧村庄”总体规划的编制，并将其作为具体再开发项目的依据，以保证再开发项目符合建设现代化城市的要求，并具有科学性和可操作性。

2、突出重点

依据相关政策和城市规划，集中优势资源，重点抓好位于重要地区、条件成熟的低效用地再开发项目，迅速提升城市建设的整体水平，推进城市化、现代化进程。

3、整体开发

实行项目整体开发制度，防止借“分片实施”之名，行“零星插建”之实。通过土地管理、规划管理、计划管理、资金监管等各个环节的严格控制，保证低效用地再开发项目的全面实施。

4、分期推进

加强对低效用地再开发规模的总量调控，严格实施再开发工作计划，根据城市重大建设、解决低效用地实际问题及协调再开发工作与城市社会经济运行体系关系的要求，科学制订全区低效用地再开发工作的分期推进方案或编制实施低效用地再开发的年度计划，保障再开发工作有计划、分步骤、稳妥有序地开展，避免对城市新区建设、房地产市场等造成冲击。

5、分类指导

加强对低效用地再开发项目的类型、模式进行研究，立足实际，因地制宜，量力而行，根据其现状条件、主要问题、市场潜力及与城市规划的关系，结合本地区居民（村民）的再开发意向，针对不同类型、不同地区、不同情况的低效用地项目确定切合实际的再开发模式，并提出相应的具体再开发目标、实施策略和规划指引。

6、多方结合

坚持政府引导与市场化运作相结合，政府主要负责制定政策、规划并组织推动，具体再开发项目尽可能以市场化运作的方式进行。政府各职能部门要为低效用地再开发主动提供相关服务，市场化运作实行谁投资谁收益。

7、政策配套

在抓紧开展空间再开发和规划管理工作的同时，要加强对低效用地地区内的违法建设、违法经营行为的查处，同时努力改善低效用地地区的公共配套服务，积极探索实施社会、经济、文化形态再开发的措施，为空间形态再开发配套良好的政策氛围，并为远期实现低效用地地区的全面再开发奠定基础。

二、开发类型

1、全面再开发型

全面再开发型主要是针对城乡中布局散乱、利用粗放，以推倒重建为主的城乡低效用地，将低效用地上的建筑予以拆除，并对土地进行与城乡发展相适应的建设开发，再开发后的土地性质和开发强度均有所改变。

2、局部再开发型

局部再开发型主要是针对城乡中布局散乱、利用粗放，以局部改造为主的城乡低效用地，将低效用地上的部分建筑予以再开发或更新设施，使其能够继续使用，或对部分土地进行与城乡发展相适应的建设开发，再开发后的土地性质和开发强度均有所改变。

3、综合整治型

综合整治型主要针对利用粗放、用途不合理的存量建设用地，包括以下两个方面内涵：

（1）不再开发建筑主体功能和结构，改善基础设施、公共服务设施及消防设施。实施沿街立面整治、环境整治和既有建筑节能再开发等。对具有历史保护价值的建筑、街区和村庄进行整治、修葺和维护，改善人居环境，并完善配套设施的设置，再开发后用地性质和开发强度基本不变。

（2）保留原有建筑物，变更其建筑使用功能。针对那些功能完善、环境整治和功能提升为主的低效用地。具有建筑功能不再适应发展要求或原功能丧失，但建筑物和构筑物还有历史保留价值，可以延续当地历史文脉。通过再开发注入新功能，为该地区带来新活力。再开发后用地性质改变，开发强度基本不变。

第四章  空间布局与结构优化

第一节  项目区块空间布局与用地结构优化

嵊泗县城乡低效用地再开发专项规划根据规划目标，与县域总体规划、控制性详细规划充分衔接，城乡低效用地再开发项目区块用地结构调整优化应有利于产业转型升级，应合理安排产业用地、基础设施、公益设施等各类用地的布局，以有利于城市功能再造、产业结构调整和人居环境改善。

开发利用强度优化应进一步提升土地集约利用水平，应在充分挖潜现有用地潜力的前提下，合理确定再开发项目区块再开发利用强度。嵊泗县城乡低效用地再开发项目区块布局与用地结构优化具体详见表4-1和表4-2所示。

表4-1  嵊泗县城乡低效用地在开发项目区清单

单位：亩、万元/亩

表4-2  嵊泗县城乡低效用地再开发项目区块规划情况汇总表

单位：亩、个、万元/亩

第二节  项目再开发模式

根据嵊泗县低效用地再开发项目的现状特点、发展程度和再开发规模，可分为全面再开发、局部再开发、综合整治三类。

一、全面再开发模式

1、界定

全面再开发是指对用地项目的全面拆除再开发，包括建设格局、用地功能、配套设施、环境景观等方面的重建。以拆除重建为主，整体拆建率超过70%的（拆除重建部分的建筑面积与再开发项目再开发前的总建筑面积之比），属于全面再开发模式。

2、适用对象

全面再开发模式适用于：

（1）对城市规划实施有较大影响或与城市总体规划确定的用地性质、城市功能和定位严重不符或有安全隐患突出的“旧城镇”、“旧厂矿”；

（2）现状存在问题比较突出，区位优势明显、土地价值较高，规模不大，且村集体、村民有较强再开发意愿的，在城市外因和“旧村庄”内因作用下自身有更新再开发需求的“旧村庄”。

二、局部再开发模式

1、界定

局部再开发是指在整体格局和功能不作重大调整的情况下，对低效用地再开发的局部区域、关键要素进行重点再开发。整体拆建率大于10%、不超过70%的，属于局部再开发。

2、适用对象

局部再开发模式主要适用于：

（1）现状整体情况较好，只需要对局部空间和环境进行再开发的“旧城镇”、“旧厂矿”；

（2）村集体经济实力强或能够吸引外来资金投资的，能推动地区的产业更新升级目的，力图再开发部分片区，但又难于成片推行全面再开发的“旧村庄”。

三、综合整治模式

1、界定

综合整治是指通过少量拆迁达到环境整治和绿化美化。整体拆建率不超过10%的，属于综合整治模式。

2、适用对象

综合整治模式主要适用于符合以下条件的“旧村庄”：

（1）整体建设情况较好，问题不太严重的“旧村庄”；

（2）现状建筑密度较大、全面再开发难度较大的“旧村庄”。

第三节  再开发模式的选择与功能引导

低效用地项目的再开发模式必须根据项目的具体情况，制定有针对性的再开发方案。各项目的再开发模式可以是单一的，也可以是两种或多种模式的结合，具体的再开发模式应在低效用地项目再开发详细规划中予以确定。

一、全面再开发项目

对城市近期建设重点地区内，与城市规划冲突严重、安全隐患等问题较为突出的低效用地再开发项目，选取全面再开发模式（拆除建筑面积与再开发项目再开发前总建筑面积之比高于70%），按照规划要求重新建设，能较为彻底地改变低效用地再开发项目的空间形态，调整用地功能，消除低效用地再开发项目与周围地区用地布局和景观面貌的严重冲突，全面提升空间环境质量，提升用地效益。

本次规划拟再开发39个整体拆建项目，具体详见附表。

二、局部再开发项目

与城市产业结构调整、公共和市政设施建设需要存在局部冲突的“旧城镇” 再开发项目，以及局部地段存在严重的安全隐患、原村民局部再开发意愿强烈的“旧村庄”，应当根据实际需要和城市规划要求实施局部拆建，将部分用地内的建筑物全部拆除（拆除建筑面积与再开发项目再开发前总建筑面积之比高于10%、低于70%），按照规划要求重新建设。

本次规划拟再开发17个局部拆建项目，具体详见附表。

三、综合整治项目

综合整治是在现状建筑空间形态不发生根本变化的基础上，对与城市总体规划无严重冲突、建筑布局较整齐、居住环境较好、基本能够适合居住需要的“旧村再开发示范村居”，采取各种手段对“旧村庄”居住环境的净化、美化、优化再开发。

本次规划拟再开发2个综合整治项目，具体详见附表。

四、再开发的土地利用功能引导

低效用地再开发项目的土地利用功能，原则上应该符合土地利用总体规划和城市总体规划的要求，与城市产业发展导向和产业布局相协调，积极服务于周边的城市产业片区，有利于加快与周边城市地区的功能协调，有利于提高土地使用效益，有利于促进集体经济可持续发展。

合理确定低效用地再开发的用地功能。对低效用地再开发中腾挪出的用地，应明确再开发编制区的用地再开发意向与功能组织，有效发挥用地功能调整所带来的经济效益、社会效益和环境效益。嵊泗县低效用地再开发应当结合全区产业结构调整和总体规划布局的要求，根据项目区位不同，因地制宜确定合适的规划功能。在城市核心区等优势区位条件，应积极发展商业、办公、房地产、居住配套、旅游服务等职能；在工业密集区，应提升村镇物业档次，建设高标准的工业区、外工村，促进“旧村庄”与城市功能布局的融合。

第四节  与相关规划衔接及规划重点

一、 与相关规划衔接

（一）与土地利用总体规划的衔接

土地利用总体规划是城乡低效用地再开发的主要依据之一，城乡低效用地再开发的规模和布局必须符合土地利用总体规划在规模、空间布局、时序上的管控要求。

《嵊泗县土地利用总体规划（2006-2020年》（2013年修改版）提出要通过新增撬动存量和倒逼机制，盘活和整治存量用地，保持用地流量。规划盘活闲置土地109.87公顷，分布在菜园镇及洋山镇，土地用途为住宅用地、商服用地；盘活批而未供土地面积11.34公顷，分布在菜园镇、嵊山镇、五龙乡以及洋山镇。积极开展现代化农居集聚区建设，推动农渔村人口、产业和公共服务设施向中心镇、中心村集聚，促进农渔村的集约发展、集聚发展，促进农村居民点集聚及农村居民点集约利用水平。这与嵊泗县城乡低效用地再开发规划的目标不谋而合。同时，为了与嵊泗县土地利用总体规划保持一致性和协调性，嵊泗县城乡低效用地再开发规划在编制前期首先与土地利用总体规划进行了空间叠加分析，确保本次规划所确定的城乡低效用地落在规划允许建设区内，同时满足土地利用总体规划的指标调控与空间布局，确保本规划在《嵊泗县土地利用总体规划（2006-2020年》指导与约束下优化嵊泗县土地利用空间布局、提高土地节约集约利用程度。总而言之，嵊泗县城乡低效用地再开发以符合土地利用总体规划为基本前提，土地利用总体规划对城乡低效用地再开发规划具有基本的指导与约束作用。嵊泗县低效用地再开发专项规划（2018-2027）编制过程中，充分衔接了《嵊泗县土地利用总体规划（2006-2020年》（调整完善版）相关要求和管控。

对于落在限制建设区范围内的再开发项目，建议逐步迁出，如确有建设必要而安排城乡开发项目，应符合城乡整体和全局发展的要求，并应严格控制项目的性质、规模和开发强度，特别是占用一般农用地的，再开发时需要达到农用地面积的平衡，还补农田面积。

（二）与《嵊泗县县域规划（2006-2020年）》的衔接

根据《嵊泗县县域规划（2006-2020年）》，嵊泗县规划定位：东海明珠，中国第一岛城。县域空间结构：一城四群，一主两副。一主：泗礁岛，嵊泗县域主中心。两副：洋山副中心和枸杞-嵊山组合副中心。一城：县域统筹，资源整合，打造中国第一岛城。四群：1）东部马鞍列岛重点发展海洋捕捞、养殖及休闲度假（包括休闲渔业）；2）中部泗礁列岛空间上应加快一体化进程，突出县域综合服务中心职能，尤其是旅游服务功能，同时具有渔业、渔港及重要的水中转港职能，未来可适当围垦发展高端无污染加工制造业，以抵抗旅游的周期性波动风险；3）西部崎岖列岛重点发展港口制造业、服务业，适当发展旅游业，逐步淡化渔业生产功能，未来随着大小洋山连接大桥、东海二桥及舟山连岛工程的建设，大洋山城镇化概念突出，旅游体验呈典型半岛化。4）南部浪岗山列岛未来以保护为主要策略，重点发展海钓、矶钓等休闲渔业，同时可适当开展荒岛体验旅游，将浪岗山列岛打造为东海第一海钓基地。

《嵊泗县县域规划（2006-2020年）》是规划城乡发展的重要依据，也是本次城乡低效用地再开发规划编制的基础之一。本规划关于城乡低效用地再开发的布局安排充分参照了嵊泗县县域规划（2006-2020年）对全县各乡镇建设用地的规模控制、空间布局及用地强度等，同时将城乡低效用地数据与城市规划矢量数据进行空间叠加分析，确认各低效地块的城规规划用途，明确低效再开发改造的产业用地的置换调整、布局的优化、用地强度的提高多方面的内容，落实嵊泗县县域规划（2006-2020年）的空间安排。嵊泗县低效用地再开发专项规划（2018-2027）编制过程中，充分衔接了《嵊泗县县域规划（2006-2020年）》相关要求和管控。

低效用地再开发规划是在市域总体规划的基础上，根据城乡发展的新要求进行深化和完善，其用地布局与总体规划既有一脉相承的关系，又在此基础上进行了必要的补充和调整。在与《嵊泗县域总体规划》不相冲突的情况下，低效用地再开发是对市域设施进行了补充和完善。

（三）与《嵊泗县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的衔接

根据《嵊泗县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，嵊泗县围绕“一中两翼”总体空间结构，精心打造“离岛·微城·慢生活”品牌内涵的美丽海岛，“生态秀美、人居优美、生活和美、人文淳美”的价值体系基本形成。成功创建国家级生态县、卫生县、海洋公园、海洋牧场示范区和省级示范文明县城。打造形成了一批主题村落样板村、特色村和精品社区，五龙田岙村荣获“2013中国最美村镇”传承奖。有效推进“五水共治”、“三改一拆”、“四边三化”、舟山渔场修复暨“一打三整治”等专项行动，完成旧住宅区改造3万平方米、拆除违法建筑16.5万平方米，淘汰黄标车和老旧车592辆，取缔“三无”渔船452艘。生态建设成效明显，空气质量优良率处于全省领先，单位GDP能耗、主要污染物减排等生态指标顺利完成省下达目标，城镇生活垃圾无害化处理率保持100%，城区生活污水处理率达到88.2%，建成区绿化覆盖率达到37.27%。成功举办“美丽海岛”峰会、“岛居慢生活”AIM建筑设计大赛、连续3年举办中国海洋歌会、国际女子自行车赛等大型活动，渔俗风情歌舞展演《东海谣》亮相第十六届上海国际艺术节，嵊泗“离岛·微城·慢生活”的品牌知名度和影响力不断提升，逐渐成为舟山群岛新区“美丽海岛”建设的品牌代言以及中国岛居生活的美丽典范。嵊泗县低效用地再开发专项规划（2018-2027）编制过程中，充分衔接了《嵊泗县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》相关内容和要求，为实现嵊泗县“十三五”规划目标服务。

（四）与其他相关规划的衔接

嵊泗县低效用地专项规划（2018-2027）充分衔接了《嵊泗列岛风景名胜区总体规划（2011-2025）》、《嵊泗生态县建设规划》、《嵊泗县生态环境功能区规划（2005-2020年）》、《嵊泗县海洋功能区划（修编）》、嵊泗县林地保护利用规划(2010-2020年) 》、《嵊泗县港口岸线利用总体规划（2010-2020）》、《浙江省重要海岛开发利用与保护规划嵊泗县实施方案》、《嵊泗县无居民海岛保护与利用规划报告》、《浙江舟山 · 嵊泗县全域旅游总体规划（2017-2030）》等相关规划，特别是相关规划的管控要求，保持与相关规划的方向一致性。

二、规划重点

按照突出重点、有序推进的再开发策略，明确嵊泗县城乡低效用地再开发的重点地区，引导各级政府的配套政策与再开发资金投放，增强对项目主体再开发意愿的空间导向，实现并切实提高低效用地再开发的空间实效。

坚持新型城镇化的发展方向，着力构建特色海洋产业体系，全力打造“离岛·微城·慢生活”特色的“美丽海岛”。进一步明确城市发展方向，以一中两翼为核心，优化空间布局，实现组团式发展。对低效用地再利用的重点是注重生态环境的保护和人居环境的改善。通过对市域人口规模及城镇化水平、市域空间结构、市域城镇体系等级规模结构以及城镇功能定位与产业布局的分析，本次规划依托“一中两翼”总体空间结构和区位综合交通优势。确立菜园镇、枸杞乡、洋山镇和嵊山镇作为低效用地再开发重点区域。深入推进新渔农村建设，着力提升海岛基础设施现代化水平，中心镇、中心村的集聚功能更加突出，海岛城乡发展新格局进一步优化。

第五章  项目建设时序安排

依据再开发项目区块的布局和规划目标，并与相关规划充分衔接，合理选择确定城乡低效用地再开发地块，其分布位置、规模和开发利用方向详见表5-1。

表5-1  嵊泗县城乡低效用地再开发地块分布、利用方向一览表

根据城乡低效用地再开发的总体目标、城乡低效用地现状及分布等情况，嵊泗县城乡低效用地再开发的建设时序，包括分年度开发建设项目的个数、规模、比例和分布情况等详见表5-2。

表5-2   嵊泗县城乡低效用地再开发地块建设时序情况一览表

单位: 个 亩

第六章  实施效益评价和保障措施

第一节    规划实施效益评价

一、经济效益评价

通过低效用地再开发，再开发项目区块的规划用地强度、建设用地利用强度比现状用地强度、建设用地利用强度有了非常大的提高，充分挖掘了内涵潜力。

规划期内城乡低效用地再开发面积379.67亩，有效增加城乡建设用地有效供应，优化土地利用结构，加快推进城镇化；合理引导产业布局，大幅提高土地集约利用程度。土地出让或增值收益可观，有效拉动国民经济增长。同时通过城乡低效用地再开发工作，改善企业运行状态，增加政府财政税收，有利于区域经济的长足发展。

二、社会效益评价

1、促进产业转型，优化城市空间布局

进一步提高土地利用强度，通过城乡低效用地再开发，将土地利用效率低下、土地利用粗放或不符合产业规划的企业进行关停，并依据土地利用总体规划或城市规划的要求新建符合要求的产业或城市配套设施；或对相关产业进行改造升级，提升企业技术能力。

2、推进旧城改造，塑造宜居环境

城市老城区改造一直是城市发展过程中不可避免的一个阶段，旧城镇由于建设时间较早，建筑质量、设计水平、配套环境等均受建设年代所限，随着嵊泗县社会经济的发展，城市景观需求及居民居住要求不断提高。对于改善嵊泗县城市整体面貌，打造宜居环境具有重要意义。

3、改善基础设施建设，提升城市整体品味

城市公共基础设计建设是改善城市整体形象、提升城市整体品味的重要措施。本次规划实施着重要求新增公共设施用地。

三、生态效益评价

在城市建设发展过程中，通过牺牲环境来获得经济的快速发展是普遍存在的情况，然而随着社会的发展，高投入、高消耗、高排放的传统工业化城镇化发展模式难以为继。且生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一并被纳入“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局。对高污染、高能耗的企业用地或不符合生态文明建设规划的企业用地进行关停、改造是本规划对城乡低效用地再开发的重要措施之一。通过调查收集区域内环境污染严重的企业、坍塌老旧的工矿用地，将其列为城乡低效用地重点再开发对象，通过再开发工作的开展，将此类城乡低效用地进行收购储备或增加投资提高其技术水平，从而消除其对生态环境的影响，达到提升生态环境、优化土地资源的作用。

嵊泗县低效用地再开发应当遵循可持续发展战略思想，积极采取环境保护措施，使环境污染和生态破坏得到基本控制，环境质量明显改善，创造一个较为清洁、舒适、优美、安静的生活环境。根据本次专项规划，综合整治再开发模式，不涉及建筑物的拆建，不会导致人口和建设规模的大幅度变化，主要开展历史文化遗存保护、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善等工作。由于提高了包括污水系统、环卫设施等在内的市政设施建设水平，扩展了包括社区公园等在内的绿地系统，因此有利于提高”旧村庄”的污水、垃圾等污染物的收集处理率，减少环境污染，并显著改善村居的生态环境。另两类再开发模式是全面再开发和局部再开发，主要对近期城市重要发展地区内现状建筑物实施整体拆建或部分拆建，按照城市规划要求和有关标准，重新建设为配套设施完善的城市功能区。这种再开发彻底改变了低效用地再开发区原来的建筑空间形态和配套设施体系，可以较为完全的消除低效用地再开发区原先的各类环境污染，使污染物处理率达到一般城市地区的水平，并提高绿地率、降低建筑覆盖率。但是，由于这种再开发可能导致家庭居住人口和建设规模的增加，提高土地开发强度和配套设施建设标准，再开发后将可能加大对城市局部地区基础设施体系的压力，改变局部地区大气微循环。因此，低效用地再开发项目的开发强度应按照城市规划管理技术规定以及其它技术规范、法定规划的要求，严格规划审批和建设方案审查，严格执行环境影响评价规定，配套的环境保护措施要与主体工程同步设计、同步实施。同时，低效用地再开发详细规划中制定控制指标时，要加强关于再开发项目对城市环境、设施承载力影响的研究，必要时对周边区域的市政基础设施体系进行相应的调整，以减缓低效用地再开发可能带来的负面环境影响。

第二节  规划实施保障措施

一、政策保障

1、完善存量土地出让制度

在旧城镇再开发范围内，符合规划的，除由政府收购储备后重新供地外，鼓励原土地使用权人自行再开发，所涉及的划拨土地使用权，可以采用协议方式补办出让手续。

2、奖励机制

为推进城乡低效用地再开发工作的广泛开展，可以对因实施低效用地再开发由政府收回、收购土地的，在依法补偿的基础上，给原土地使用权人一定的奖励。对城乡低效用地再开发中引入的项目，其产业类型符合政府鼓励类或重点扶持类的，可以给予优惠政策。

二、组织保障

各级政府和相关部门领导应充分认识城乡低效用地再开发的重大意义，深入解读部、省、市相关政策文件，高度重视低效用地再开发工作的稳步推进，将低效用地再开发工作纳入各级领导和相关部门的政绩考核体系。

建立低效用地再开发的专项领导小组，研究和协调项目建设过程中出现的重大问题；加强对项目建设的管理和引导，妥善协调好工程建设中各方主体之间的利益关系；相关部门应通力合作，确保嵊泗县城乡低效用地再开发工作的有序、高效推进。

规划实施应紧紧围绕规划目标，针对性的提出各项保障措施，特别是应根据再开发项目区块的不同类型，针对性的提出政策处理方案。要根据本地实际，研究制定实施细则，细化各项政策措施，加强对相关工作的督促检查和指导支持；要明确具体操作办法，加强对改造开发实施监管。密切跟踪政策实施进展情况，强化风险评估，做好政策解读，加强舆论引导，回应社会关切，营造有利于改造开发工作的良好氛围。

三、规划保障

再开发项目指标的确定应严格按照《中华人民共和国城乡规划法》规定的“在规划区内出让国有土地，必须在出让前由规划主管部门依据控制性详细规划提出设计条件作为出让条件。列入规划范围的低效用地，必须编制控制性详细规划和开发方案。对于没有编制控规的低效用地，由主管部门根据总规和项目具体情况、参照本次专项规划编制控规。各项规划应按照《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》和市、县土地使用和建筑管理的规定，依照法定程序进行审批并向社会公示。列入嵊泗县城乡低效用地再开发专项规划范围内的土地进行再开发，需符合城市总体规划，控制性详细规划，涉及与控规不符的开发项目，确需进行控规修改的，由开发主体提出申请，编制控规修改论证报告和修改方案，并依照法定的审批程序报批。

四、资金保障与利益分配

1、加大财政扶持力度

加强对低效用地在开发项目的财政扶持力度，设立嵊泗县城乡低效用地再开发专项资金，支持各乡镇编制低效用地在开发专项规划，建设市政基础设施和公共服务设施，对实施低效用地再开发中涉及的城市公共基础设施建设，应从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持；补贴经济效益差而社会效益高的再开发项目、奖励在再开发过程中有突出贡献的集体和个人及支付相关的宣传费用等。

2、鼓励和吸引社会资本参与

鼓励市场主体参与城乡低效用地再开发，允许其收购相邻多宗地块，申请集中开发利用，可以将分散的土地合并登记。

3、利益共享机制

合理分配地方政府、原土地使用权人、开发单位等主体的提低利益，充分调动各方参与再开发的主动性和积极性。政府应将承租低效建设用地再开发中获得的土地出让纯收益按一定比例返还给被再开发地块的原使用者或原农村集体经济组织，专项用于支持其再开发建设。完善工业用地提高容积率增缴土地价款、允许将拆迁与拟再开发土地的使用权捆绑招标等相关措施，充分照顾投资主体、被再开发地块单位和个人的权益，形成再开发利益多方共享的格局。

附表

附表1 嵊泗县城乡低效用地现状结构及用地强度汇总表

单位：亩、%

附表2  嵊泗县城乡低效用地低效用地潜力分析表

单位：亩、%

附表3  嵊泗县城乡低效用地现状结构调整及强度优化情况表

单位：亩、万元/亩、%

表4 嵊泗县城乡低效用地再开发项目区现状及规划情况汇总表

单位：亩、个、万元/亩