嵊泗县人民政府行政复议决定书

嵊政复决〔2022〕2号

申请人：嵊泗某公司

被申请人：嵊泗县自然资源和规划局

申请人不服被申请人未按照《闲置土地处置办法》规定履行行闲置土地认定和处置职责，于2022年3月29日向本机关申请行政复议。因申请材料不全，申请人根据本机关要求于2022年4月15日予以补正材料。本机关依法受理本案并进行了审理，现已审理终结。

复议请求：要求被申请人根据《闲置土地处置办法》的规定，依法履行闲置土地的认定和处置职责；依法将涉案土地认定为因政府原因导致的土地闲置，并依法按照土地估价结论采取协议有偿收回国有建设用地使用权的方式进行处置。

申请人称：2018年10月，申请人通过与被申请人（原嵊泗县国土资源局）签订《土地置换协议》的方式取得了位于嵊泗县某镇某公路以下3号地块、4号地块的土地使用权，并已于2019年1月11日取得置换后的土地不动产权证。《土地置换协议》明确上述3号、4号地块内各项指标根据嵊泗列岛风景名胜管理局设计条件通知书确定。《嵊泗列岛风景名胜管理局规划设计条件通知书》（编号：嵊景管）规条字某1号、某2号、某3号）明确3号地块的用地性质为旅馆用地，4号地块的用地性质为商业兼容旅馆用地。协议签订后，申请人在2018年11月即全面启动地块项目的方案设计工作。在方案的申报审核过程中被舟山市自然资源和规划局、相关处室告知《南长涂控制性规划》确定的用地性质（为商服用地）与《嵊泗列岛风景名胜区总体规划（2011-2025）》规定的用地性质（为游赏用地）相冲突，不能按照旅馆用地或商业用地来进行开发。在此情况下，申请人要求依法进行闲置土地认定并采取协议有偿收回国有建设用地使用权的方式进行处置。2020年9月，经嵊泗县人民政府批准，被申请人正式作出收回4#-2地块国有建设用地使用权的决定；对3#地块及4#-1地块，被申请人却以争取调整规划条件等理由未同时作出收回决定。2020年10月份，被申请人直接向舟山市自然资源和规划局、呈报申请人的3#、4#地块设计方案，舟山市自然保护地管理中心针对上述方案出具了书面的反馈意见，书面明确指出“地块用地性质为游览设施用地和风景游赏用地。按照相关规定，风景游赏用地中不能布局宾馆酒店用地”的意见并要求申请人在符合总规要求的基础上进行方案设计。至此时，3号、4号地块无法按照《土地置换协议》、《嵊泗列岛风景名胜管理局规划设计条件通知书》确定的用途、开发条件进行开发的事实已经被有关部门的正式书面文件确认。申请人于2020年12月24日起草了《关于3号、4号地块开发事宜的报告》报送县人民政府，恳请能尽快研究具体的解决方案，妥善解决问题。报告提交后，县人民政府或县自然资源和规划局、均未提出任何方案供进一步协商。此后，申请人多次联系县政府和被申请人要求尽快拿出解决方案，但至今未获答复。在政府部门不愿跟申请人协商解决方案的情况下，申请人于2021年12月20日委托评估公司对3号4号地块（含已签订书面收回补偿协议的4#-2地块）进行价格评估，地价总额为：136424981元。申请人认为，根据法律规定，被申请人有依法进行闲置土地认定和处置的法定职责，依法协议有偿收回国有建设用地使用权。被申请不履行法定职责的行为将造成申请人权利受损，故请求复议机关依法责令被申请人履职。

被申请人称：一、申请人提起行政复议申请，不符合法律规定。被申请人根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”之规定，负责对本县行政区域的土地管理和监督工作。申请人向被申请人提出要求将3号、4号地块土地按照闲置土地认定并予以收回的申请，是其单方的一个申请，因涉及闲置土地的认定并非是一个简单的判定，需要被申请人依法依规根据具体情况作出分析判定，报送县政府后才能认定闲置土地。同时，即便存在《闲置土地处置办法》第八条第（二）项情形导致被答复人开发动工延后的，也应根据该办法的第十二条、第十三条规定进行调整土地用途或规划条件，重新签订补充协议，而非必须认定“闲置土地”。故将申请人的土地认定为闲置土地不是被申请人在本案中应履行的法定职责。到现在为止，申请人的合法利益并未被损害，故该申请不属于行政复议的范围，不具有可复议性。二、产生现实后果的原因是申请人未能及时有效开发所致，属申请人的责任所在。申请人于2018年10月通过土地置换取得3号地块（用地性质为旅馆用地）和4号地块（用地性质为商业兼容旅馆用地，其中4#-2地块已收回）。根据土地置换协议约定，上述地块须在2019年10月31日前开工，在2022年10月30日前竣工。经被申请人催促后，申请人才向被申请人提交了地块的概念方案设计。2019年8月，被申请人组织方案初审，因方案中存在大量别墅形态的建筑，与国家相关政策不符，初审后要求被答复人进行修改调整。2019年起，因国家机构调整后，国土空间规划编制及多规合一要求，相关专项规划按要求进行修编调整。2019年12月，省林业局发布《浙江省林业局关于规范风景名胜区内重大建设项目活动审批事项的通知》，明确风景名胜区范围内重大项目建设须报省林业局审批。根据上级要求，2020年5月，我县启动嵊泗县国土空间总体规划（2020-2035年）编制工作；2021年8月，我县启动嵊泗列岛风景名胜区总体规划（2021-2035年）修编工作，涉景的重大项目开发暂缓审批。综上，答复人认为，闲置土地的认定是严谨的判定过程，必须依法依规进行。本案所涉土地未能及时开发系多因一果，对于总规修编导致的土地开发延后问题，双方只能通过协商解决，而不是以认定闲置土地为解决手段。被申请人本着促进招商引资项目落地，推动区域开发建设的宗旨，同意待规划修编工作完成后，由申请人继续完成后续地块开发工作。因申请人的申请不属于行政复议的受案范围，故请求行政复议机关依法驳回申请人的行政复议申请。

经审理查明：2018年10月，申请人通过与被申请人（原嵊泗县国土资源局）签订《土地置换协议》，取得了南长涂3号、4号地块。《土地置换协议》约定申请人需在2019年10月31日前对3号、4号地块开工，在2022年10月30日前竣工。2020年11月20日，舟山市自然保护地管理中心出具《关于岛屿艺术小镇概念方案的反馈意见》认为“根据《嵊泗列岛风景名胜区总体规划》，3号、4号地块用地性质为游览设施用地和风景游赏用地，不能布局宾馆酒店用地，且方案中别墅类形态需要调整，建议在符合总规要求的基础上进行方案设计”。因此，3号、4号地块实际无法按照《土地置换协议》、《嵊泗列岛风景名胜管理局规划设计条件通知书》确定的用途、开发条件供申请人进行开发。2020年12月24日，申请人将《关于3号、4号地块开发事宜的报告》送交嵊泗县人民政府，请求尽快研究具体的解决方案，妥善解决问题。报告提交后，嵊泗县人民政府和被申请人均未提出任何方案供进一步协商。以上事实有行政复议申请书、行政复议答复书、《土地置换协议》、《关于岛屿艺术小镇概念方案的反馈意见》、《关于3号、4号地块开发事宜的报告》《嵊泗列岛风景名胜管理局规划设计条件通知书》（编号：嵊景管规条字201820、201821、201822）等证据材料予以证明。

本机关认为：2018年10月15日，申请人通过与被申请人（原嵊泗县国土资源局）签订《土地置换协议》，取得了南长涂3号、4号地块。《土地置换协议》约定申请人需在2019年10月31日前对3号、4号地块开工，在2022年10月30日前竣工。根据《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”之规定，3号、4号地块动工开发日期满1年未动工，有闲置土地之嫌。根据《闲置土地处置办法》第五条第一款“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在30日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。”之规定，被申请人在得知3号、4号地块动工开发日期满1年未动工的情况后，应依法履行闲置土地认定职责。闲置土地的处置，应根据《闲置土地处置办法》第五条的规定由国土资源主管部门对闲置土地开展调查核实并查明原因后按照《闲置土地处置办法》第十二条和第十四条之规定进行处理。故申请人提出“依法将涉案土地认定为因政府原因导致的土地闲置，并依法按照土地估价结论采取协议有偿收回国有建设用地使用权的方式进行处置”请求，在被申请人尚未对闲置土地形成原因进行调查认定情况下，该项请求本机关不予支持。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定如下：

1.责令被申请人在收到本行政复议决定书起30日内，对3号、4号地块开展闲置土地的调查认定和处置工作。

2.驳回申请人关于“依法将涉案土地认定为因政府原因导致的土地闲置，并依法按照土地估价结论采取协议有偿收回国有建设用地使用权的方式进行处置”的复议请求。

申请人如不服本复议决定，可以自收到行政复议决定书之日起十五日内向嵊泗县人民法院提起行政诉讼。

嵊泗县人民政府

二O二二年七月八日