一、总则

（一）规划编制的背景意义

1．嵊泗县概况

（1）社会经济发展情况

嵊泗县是浙江省最东部、舟山群岛最北部的海岛县，隶属于浙江省舟山市，为中国14个海岛县（区）之一。嵊泗县位于杭州湾以东，长江口东南，即北纬30°24′～31°04′、东经121°30′～123°25′之间，是浙江省最东部、舟山群岛最北部的海岛县，由347个大小岛屿组成，其中住人岛屿28个。嵊泗县县境西起滩浒黄盘山，与上海金山卫相望；东至童岛（海礁）的泰礁；北迄花鸟岛，连接佘山洋；南到浪岗的南北澎礁、马鞍山—白节山一线，与岱山县大衢岛隔水为邻。东西长180千米，南北距23千米～91千米，海陆总面积8824平方千米，其中陆域面积86平方千米，海域面积8738平方千米，分别占总面积的0.97%和99.03%，故有“一分岛礁九九海”之说。

嵊泗县辖3个镇、4个乡：菜园镇、嵊山镇、洋山镇、五龙乡、黄龙乡、枸杞乡、花鸟乡。2013年嵊泗县实现地区生产总值73.61亿元，按可比价格计算，比2012年增长9.0%。其中，第一产业增加值19.25亿元，第二产业增加值10.98亿元，第三产业增加值43.38亿元，分别比上年增长10.6%、8.0%和8.7%。三次产业结构比例由上年的24.4:15.6:60.0调整为26.2:14.9:58.9。按户籍人口计算，人均地区生产总值 达到93880元，按2013年末汇率折合15160美元。2013年海洋经济总产出133.88亿元，海洋经济增加值58.37亿元，海洋经济增加值占GDP的比重达到79.3%。

（2）土地资源利用概况

根据2012 年土地利用现状变更调查数据，嵊泗县土地总面积为9658.13公顷，其中建设用地面积2572.79公顷，占土地总面积的     26.64%；城乡建设用地面积1389.46公顷，占建设用地总面积的    54%；城镇用地面积567.96公顷，占城乡建设用地面积的40.88%。近年来，嵊泗县经济社会快速发展，城镇化快速推进，在此过程中，一方面城镇周边的村庄被迅速城镇化，由于城市建设、户籍制度改革却没有及时跟进，造成“城村交错”的独特的城镇化现象；另一方面城市发展重心及功能区布局调整，城乡规划滞后，导致全县普遍存在历史形成的较大规模的土地利用效率低、布局散乱的旧住宅区、旧厂区、城中村。

建设用地需求与供给矛盾是嵊泗县经济社会发展、城镇化推进长期面临的重大问题之一。按照省政府的部署，开展“三改一拆”（旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑）三年行动计划，实施新增建设用地与内涵挖潜相结合的用地保障方式是推进浙江省经济社会发展及城镇化的必然选择，也是优化国土空间布局、推进产业转型升级的有效手段。近年来，浙江省出台了一系列促进建设用地节约集约利用的政策措施，如2012 年出台了《关于推进低效利用建设用地二次开发的若干意见》（浙政发〔2012〕35 号），2013 年出台了《关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》（浙政发〔2013〕12 号）。同时，制定并实施了“365”节约集约用地行动计划、“亩产倍增”计划等，大力推进建设用地节约集约利用，给嵊泗县开展城镇低效用地再开发提供极大的机遇。

2．专项规划编制的重要意义

为了指导和规范嵊泗县城镇低效用地再开发工作，贯彻《国土资源部关于浙江省推进节约集约用地实施亩产倍增行动计划的批复》（国土资函〔2013〕372号）和《浙江省人民政府关于实施“空间换地”深化节约集约用地的意见》（浙政发〔2014〕6号）文件精神，着力转变嵊泗县城镇建设用地的存量空间，提高土地资源综合利用效率，完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，促进嵊泗县经济社会的全面、协调、可持续发展，根据《浙江省城镇低效用地再开发专项规划编制要点》要求，结合嵊泗县城镇低效用地的潜力规模、空间分布及再开发利用情况，编制《嵊泗县城镇低效用地再开发专项规划（2014-2017）》。

（二）规划编制的指导思想

嵊泗县城镇低效用地再开发专项规划编制以科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大提出的新型城镇化发展战略，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，实施新增建设用地与内涵挖潜相结合的用地保障方式。按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的要求，以推进城镇低效用地再开发试点工作为平台，结合“三改一拆”三年行动计划及城乡建设用地增减挂钩等工作，积极创新完善土地管理机制，统筹城乡发展，优化城镇用地布局，改善人居环境，促进产业转型升级，不断提高土地利用效率，保障嵊泗县未来经济社会及城镇化可持续发展能力。

（三）规划编制的依据、目标与原则

1．规划依据

（1）法律依据

①《中华人民共和国土地管理法》（2004年）；

②《中华人民共和国城乡规划法》（2008年）；

③《中华人民共和国水土保持法》（1991年）；

④《中华人民共和国文物保护法》（2007年）；

⑤《城市规划编制办法》（建设部令第146号）；

⑥ 其他相关法律法规。

（2）政策依据

①《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）；

②《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见》(国土资发[2013]3号)

③《浙江省人民政府关于推进低效利用建设用地二次开发的若干意见》{浙政发[2012]35号}

④《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》{浙政发[2014]20号}

（3）相关规划

①《嵊泗县土地利用总体规划（2006～2020）》

②《嵊泗县域总体规划（2006～2020）》

③ 各乡镇土地利用总体规划

④ 其他相关规划

2．规划目标

（1）总体目标

以科学发展观为指导，切实转变用地观，落实最严格的节约用地制度。按照“范围明确、运行封闭、程序严格、监管有力、结果可控”的要求，积极稳妥推进低效利用建设用地再开发，实现挖潜低效利用土地、优化城镇用地布局、保障服务业用地需求、促进产业转型升级的目标。

政府引导，市场运作。在按市场化运作的同时，发挥政府组织、引导和监管职能，充分调动政府、集体、建设用地原使用权人及相关权利人的积极性，鼓励社会各方广泛参与，实现多方共赢，确保土地资产的保值增值。

统筹规划，有序推进。统筹经济社会发展和资源环境保护，依据土地利用总体规划、城乡规划和产业发展规划等，科学制定低效利用建设用地二次开发实施方案，严格限定实施范围和对象，经批准后规范有序推进。

产权明晰，保障权益。调查摸清低效利用建设用地现状和产权登记情况，正确处理二次开发过程中的法律、经济关系，切实保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定；正确把握二次开发中的土地处置政策，做到政策统一、程序规范、管理严格、公开透明，自觉接受社会监督。

节约集约，提高效率。通过市场运作和公开透明的方式强化市场配置土地资源，严格执行土地使用标准，提高土地利用强度和效率，实现节约集约用地。

（2）近期目标（2014～2017）

根据目前已经调查、归类的嵊泗县域内城镇低效用地资源，结合城镇两规和城镇控规导则，形成一批具有示范性的低效用地再开发项目。重点推进菜园镇、五龙乡、嵊山镇和枸杞乡低效用地再开发，培育打造重点项目为示范，初步实现城镇转型、发展模式转变和产业结构优化。

（3）远期目标（2017年以后）

深化推进城镇低效用地再开发进程，建立完善的城镇低效用地再开发规划机制，通过在宜居环境、产业优化等方面打造具有代表性和特色的城镇低效用地再开发项目。同时开展农村低效用地再开发，城乡统筹，促进嵊泗社会经济、环境和资源的整体协调且可持续发展。

3．规划原则

（1）统筹规划原则

统筹考虑市域经济社会发展和资源环境保护，综合运用法律、政策、行政、经济、技术等各种资源和手段开展综合再开发，既要推动旧城镇、旧厂矿、旧村庄的空间形态再开发，又要推动其环境质量再开发、社会形态再开发和经济效益再造，以实现旧区再开发与城镇建设的全面融合。

（2）因地制宜原则

与嵊泗城镇规划建设相结合，综合考虑再开发地区的历史、社会、经济、文化等特点，对不同区域、不同用途和不同发展阶段的土地利用采用多种规划手法方式，制定不同的再开发目标和再开发策略，以解决特定的实际问题。

（3）集约高效和公共资源优化原则

通过对土地资源置换更新、增减挂钩，集约连片方式，优化产业结构布局，进一步提高土地利用节约集约度。通过低效用地再开发，控制新增用地数量，以存量挖潜，防止新的“摊大饼”式扩张的用地模式。

（4）近远结合原则

以嵊泗县低效用地再开发为平台，结合城镇总体发展的阶段特征和发展目标，区分开发项目的轻重缓急，合理安排近期和远期再开发时序，逐步推进。

（5）衔接两规和客观实际原则

符合土地利用总体规划和城镇建设总体规划，同时衔接再开发项目相关的控规和专项规划。做好与国家法律政策的衔接，防止发生新的违法违规用地行为，又要兼顾各地发展历史和土地管理政策的延续性，妥善解决历史遗留问题。科学制定城镇低效用地再开发实施方案、实施范围和对象。

（四）规划范围、对象与期限

1．规划范围

本次规划范围为嵊泗县所辖的3个镇、4个乡：菜园镇、嵊山镇、洋山镇、五龙乡、黄龙乡、枸杞乡、花鸟乡总体规划所确定的建设区范围。

2．规划对象

本次规划对象为嵊泗县所辖的3个镇、3个乡：菜园镇、嵊山镇、洋山镇、五龙乡、黄龙乡、枸杞乡城镇总体规划确定的建设区范围内的城镇低效用地。

3．规划期限

以2014年为基准年，近期以2014～2017四年为期限。

（五）规划编制的基础数据

采用的土地基础数据应为土地变更调查数据及对应时点的遥感影像数据；城镇地籍或控制性详细规划覆盖区域还应叠加城镇地籍调查数据或控制性详细规划的现状数据；采用的人口、社会经济数据应以国家和地方统计系统发布的数据为准，与人口普查、经济普查等成果数据一致；各类基础数据应明确口径及来源，应统一使用法定的计量单位等。

二、城镇低效用地现状分析

（一）土地资源现状分析

1．土地利用状况

嵊泗县2012年土地总面积为144871.96亩，其中：农用地面积32017.59亩，占全县土地总面积的22.1%；建设用地面积38591.82亩，占全县土地总面积的26.65%，未利用地面积74262.55亩，占全县土地总面积的51.26%。嵊泗县土地利用状况如表2-1所示

表2-1  嵊泗县土地利用现状情况表

单位：亩、%

2．存在的主要问题

（1）土地资源对经济社会持续发展的保障能力面临挑战。嵊泗县正值城镇化和工业化高速发展阶段，基础设施建设力度的加大、社会主义新农村建设的推进，都需要与之相应的土地供给，各业用地矛盾较为突出。

（2）土地利用空间布局不尽合理。虽然工业用地有趋向集中的趋势，但与其它土地利用类型之间存在相互交叉现象，削弱了土地利用的规模效益，降低了土地使用的效率。

（3）土地集约利用程度不高。受长期以来形成的粗放型经济增长方式的惯性影响，土地集约利用水平不高，主要表现为：农业用地利用效率普遍偏低，农村宅基地布点零散、“空心村”较多。

（二）城镇低效用地来源及现状分析

嵊泗县城镇低效用地的来源主要包括：

（1）利用粗放的存量建设用地。建设用地利用强度明显低于节约集约用地控制标准的用地；产业落后、企业经营困难需要退出的产业用地。

（2）布局散乱的存量建设用地。不符合城乡建设规划，需要纳入改造的城镇旧住宅区、厂矿和城中村；边角地、夹心地、插花地等零星地块。

（3）用途不合理的存量建设用地。不符合产业发展政策导向要求，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；因城乡规划调整，需要实施“退二进三”的产业用地。

（4）其它经政府认定为低效利用的存量建设用地。违法违章建筑拆除后形成的空置土地等。

根据低效用地的调查与来源情况，将低效用地区块分为以下几种类型：

(1)旧城镇：调查区块内土地主导用途为城镇用地的低效利用土地，调查类型为旧城镇。

(2)城中村（旧村庄）：调查区块内土地主导用途为农村居民点用地，或虽为城镇用地但实际用途以空心村、城中村为主的低效利用土地，调查类型确定为城中村（旧村庄）。

(3)旧厂矿：调查地块内土地主导用途为独立工矿用地，或虽为城镇用地但实际用途为工业用地的低效用地，调查类型确定为旧厂矿。

嵊泗县城镇低效用地主要分布在中心城区，包括菜园镇、五龙乡、嵊山镇。其中“旧城镇”类型主要集中在菜园镇、嵊山镇，低效用地面积达到251.11亩，占“旧城镇”类型比例为61.67%；“旧村庄”类型主要集中在菜园镇、枸杞乡，低效用地面积达到107.14亩，占“旧村庄”类型比例为60%； “旧厂矿”类型主要集中在菜园镇、五龙乡，低效用地面积达到177.19亩，占“旧厂矿”类型比例为94.19%。

三、城镇低效用地规模及潜力分析

（一）城镇低效用地规模

根据城镇低效用地来源及现状分析，结合调查工作中获取的相关资料，经综合分析，预计各类城镇低效用地达到了773.79亩。

（二）可再开发城镇低效用地规模

综合考虑规划期内经济社会发展水平、用地供需矛盾、开发建设成本、资金投入能力、老百姓意愿等现实因素，经调查论证，确定规划期内可再开发的城镇低效用地的规模、类型和分布如表3-1所示。

表3-1  嵊泗县可再开发城镇低效用地规模汇总表

单位：亩

（三）可再开发城镇低效用地预期潜力分析

根据调查分析，嵊泗县不同类型的可再开发城镇低效用地的现状用地结构和利用强度进行分析如表3-2所示。

嵊泗县可再开发城镇低效用地面积总计为773.79亩，现状平均容积率为0.41，其中住宅用地面积为276.94亩，平均容积率为0.44，工矿仓储用地面积为496.85亩，平均容积率为0.39，其他用地面积为0。规划平均容积率为1.73,商服用地规划容积率为1.96,住宅用地规划容积率为2.02, 工矿仓储用地规划容积率为1.12, 公共管理与公共服务用地容积率为1.37。

表3-2  嵊泗县城镇低效用地现状用地结构及强度优化表

单位：亩、万元/亩、%

注：用地分类根据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)整理；表格内容可根据实际需要进行调整。

四、城镇低效用地再开发规划目标、思路与策略

（一）规划目标

以新一轮嵊泗县土地利用总体规划为指导，与相关规划充分衔接，依据可再开发城镇低效用地的规模和预期潜力，确定规划期内城镇低效用地再开发的总体目标：

1．调整建设用地保障方式。以十八大报告提出的推进新型城镇化建设为指引，大力推进城镇存量低效利用建设用地再开发利用，增加城镇建设用地有效供给，推进实施新增建设用地与存量建设用地内涵挖潜相结合的用地保障方式，提高土地对嵊泗县经济社会发展的持续保障能力。

2．优化国土空间开发格局。健全嵊泗县国土空间规划体系，完善土地规划计划编制实施制度，有效发挥规划计划统筹管控和引导作用，进一步统筹各类用地空间，优化国土空间布局。推进城乡一体化发展，坚持土地节约集约利用与有效保护，严格控制建设用地规模。

3．提高节约集约用地水平。弘扬“亩产论英雄、集约促转型”的发展理念，全面实施“亩产倍增”计划，积极采取新增建设用地“节流减量”、存量建设用地“挖潜增效”、批而未用土地“减量加速”等综合措施，全面提高建设用地节约集约利用水平。争取到规划期末，嵊泗县单位建设用地GDP 、单位新增工业用地投资强度、亩均产值、亩均税收等均有明显增幅，实现以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。

4．推进产业结构转型升级。严格土地使用标准，加强项目准入管理，提高新增项目投入产出强度，实施差别化土地管理政策，加大产业规划控制和调节力度，大力引导产业发展方向，优先保障嵊泗县战略性新兴产业、重大产业、先进制造业、科技型创业创新以及民生项目用地，加快推动产业结构转型升级，促进三次产业协调发展。

5．创新城镇土地管理制度。鼓励社会各方参与城镇低效用地再开发，完善存量建设用地供应制度，建立健全利益共享激励约束机制，全面形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的土地管理新格局，进一步规范城镇土地管理秩序，破解历史遗留用地处置难题，促进依法依规用地。

1．定性目标

从嵊泗县的实际出发，从盘活城镇低效用地、促进节约集约用地、优化土地利用结构及改善人居环境、推动民生和公共事业发展等方面确定再开发目标。

2．定量目标

规划期内城镇低效用地再开发总规模为773.79亩，其中“旧城镇”类型低效用地面积为407.20亩，“旧厂矿”类型低效用地面积为188.12亩，“旧村庄”类型低效用地面积为178.46亩。现状住宅用地用途平均容积率提升359.45%，现状工矿仓储用地用途平均容积率提升187.99%。低效用地预期提升潜力如表4-1所示。

表4-1   嵊泗县低效用地预期提升潜力目标一览表

单位：%

（二）规划思路

按照国家城镇低效用地再开发政策文件的要求，通过对城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地进行再开发，优化嵊泗城镇土地利用结构，促进经济发展方式转变。在深入分析嵊泗县土地利用开发现状的基础上，明确市域内城镇低效土地再开发的用地规模、范围及总体分布情况，建立低效土地基础数据库；明确城镇低效用地再开发范围，科学、合理制定低效土地再开发的策略和方案；确定各城镇低效用地再开发年度实施计划，对低效用地各图斑的功能布局、开发模式、开发强度等控制性指标进行规划指引；理清各乡镇低效用地再开发的近期建设项目并制定相应的保障措施。

1．体现产业集聚、产业结构升级的发展目标

通过规划，可以对布局散乱的企业迁入园区，实行土地置换，改变功能。产业集聚是经济增长获得新的能量和动力，对于地区经济增长起到不可忽视的作用。

对一些已经形成的产业发展重点基地，以产业结构优化提升，创造良好的生产环境为再开发核心。

1、旧城镇区块：对一些规模小、零散的地块进行整合，实行整体再开发。对质量较好的生活性建筑，再开发后兼容工业配套服务设施。

2、旧厂矿区块：一种方式是通过再开发成为功能配套完善的现代化厂区，形成产业集聚基地或小微园，提升产业结构，增强园区的竞争力。一种方式是结合周边产业基地，再开发流通体系，成为货物展销、文化创意产业等生产性服务业。把交通区位较好的旧厂矿再开发成专业市场、展销中心或物流仓储等。

3、旧村庄区块：拆除并入园区，村民逐步迁至安置区域，与产业布局相协调的村居，可发展第三产业服务园区和村民。对有区位条件的旧村庄，可再开发成新式厂房。

2．体现提升城镇综合功能、改善人居环境的发展目标

城镇的集聚与扩散能力，是由多种因素构成的，主要取决于城镇综合服务功能的强弱，涉及城镇的基础设施条件、经济实力、人居环境、卫生等重要因素。通过对嵊泗现有低效用地的调查，普遍存在用地利用率低下，建筑布局凌乱，经济价值得不到体现的现象。因此，通过低效用地的再开发利用，弥补城镇因土地紧张导致的配套设施不完善的弊端，可以改善镇容镇貌，完善城镇基础设施配套，改善人居环境。

1、旧城镇区块：以疏解旧城人口、再开发房屋以及增加绿地等手段改善环境质量。局部地段根据需求增加公共服务设施、基础设施、绿地等功能。改善交通环境和步行系统，营造良好城镇景观，保留和延续原有的社区邻里关系和经济结构。

2、旧厂矿区块：整体外迁，按控规要求再开发，或者保留与创建厂区内良好的公共开敞空间和活动场所，发展商贸物流、休闲旅游和都市型工业。

3、旧村庄区块：应进行村容村貌整治，利用空地建设公共绿地和活动场地，改善居住环境。统一规划、统一开发，建设农民安置房，完善市政设施和服务设施。

3．体现传统特色延续的发展目标

在有历史人文价值或风景名胜区的重点地区内，以修复历史文化保护体系，激活传统文化的现代价值为核心。在重点发展区周边以构建更为和谐的，历史文化保护的缓冲地带为目标。

1、旧城镇区块：在历史保护的前提下，积极推动“建筑更新+功能置换+商业运作”模式，开展重要的商贸旅游和文化景观区的旧城再开发，促进建设面貌和产业功能的提升。发展具有地方特色的文化产业、旅游业。

2、旧厂矿区块：保护具有历史价值的工业厂房，以展示工业文化为主题，进行保护性开发。

3、旧村庄区块：对于名镇名村再开发应尊重特色空间和历史文脉。明确保护范围内基础设施的建设，改善居住生活环境。

（三）规划策略与开发类型

1．规划策略

实现嵊泗县再开发目标的总体策略是：

（1）规划先行

坚持城市规划对低效用地再开发工作的指导，要按照城市总体规划和建设现代化城市的要求，抓紧编制规划管理的相关政策文件和下一层次规划方案，使再开发工作有章可循，形成积极的整体效益。加快推进低效用地再开发重点项目控制性详细规划和示范“旧村庄”总体规划的编制，并将其作为具体再开发项目的依据，以保证再开发项目符合建设现代化城市的要求，并具有科学性和可操作性。

（2）突出重点

依据相关政策和城市规划，集中优势资源，重点抓好位于重要地区、条件成熟的低效用地再开发项目，迅速提升城市建设的整体水平，推进城市化、现代化进程。

（3）整体开发

实行项目整体开发制度，防止借“分片实施”之名，行“零星插建”之实。通过土地管理、规划管理、计划管理、资金监管等各个环节的严格控制，保证低效用地再开发项目的全面实施。

（4）分期推进

加强对低效用地再开发规模的总量调控，严格实施再开发工作计划，根据城市重大建设、解决低效用地实际问题及协调再开发工作与城市社会经济运行体系关系的要求，科学制定全区低效用地再开发工作的分期推进方案或编制实施低效用地再开发的年度计划，保障再开发工作有计划、分步骤、稳妥有序地开展，避免对城市新区建设、房地产市场等造成冲击。

（5）分类指导

加强对低效用地再开发项目的类型、模式进行研究，立足实际，因地制宜，量力而行，根据其现状条件、主要问题、市场潜力及与城市规划的关系，结合本地区居民（村民）的再开发意向，针对不同类型、不同地区、不同情况的低效用地项目确定切合实际的再开发模式，并提出相应的具体再开发目标、实施策略和规划指引。

（6）多方结合

坚持政府引导与市场化运作相结合，政府主要负责制定政策、规划并组织推动，具体再开发项目尽可能以市场化运作的方式进行。政府各职能部门要为低效用地再开发主动提供相关服务，市场化运作实行谁投资谁收益。

（７）政策配套

在抓紧开展空间再开发和规划管理工作的同时，要加强对低效用地地区内的违法建设、违法经营行为的查处，同时努力改善低效用地地区的公共配套服务，积极探索实施社会、经济、文化形态再开发的措施，为空间形态再开发配套良好的政策氛围，并为远期实现低效用地地区的全面再开发奠定基础。

２．开发类型

（1）全面再开发型

全面再开发型主要是针对城镇中布局散乱、利用粗放，以推倒重建为主的城镇低效用地，将低效用地上的建筑予以拆除，并对土地进行与城镇发展相适应的建设开发，再开发后的土地性质和开发强度均有所改变。

（2）局部再开发型

局部再开发型主要是针对城镇中布局散乱、利用粗放，以局部改造为主的城镇低效用地，将低效用地上的部分建筑予以再开发或更新设施，使其能够继续使用，或对部分土地进行与城镇发展相适应的建设开发，再开发后的土地性质和开发强度均有所改变。

（3）综合整治型

综合整治型主要针对利用粗放、用途不合理的存量建设用地，包括以下两个方面内涵：

1、不再开发建筑主体功能和结构，改善基础设施、公共服务设施及消防设施。实施沿街立面整治、环境整治和既有建筑节能再开发等。对具有历史保护价值的建筑、街区和村庄进行整治、修葺和维护，改善人居环境，并完善配套设施的设置，再开发后用地性质和开发强度基本不变。

2、保留原有建筑物，变更其建筑使用功能。针对那些功能完善、环境整治和功能提升为主的低效用地。具有建筑功能不再适应发展要求或原功能丧失，但建筑物和构筑物还有历史保留价值，可以延续当地历史文脉。通过再开发注入新功能，为该地区带来新活力。再开发后用地性质改变，开发强度基本不变。

（四）与相关规划协调及规划重点

1．再开发与相关规划协调

（1）与《嵊泗土地利用总体规划》的协调

对于落在限制建设区范围内的再开发项目，建议逐步迁出，如确有建设必要而安排城镇开发项目，应符合城镇整体和全局发展的要求，并应严格控制项目的性质、规模和开发强度，特别是占用一般农用地的，再开发时需要达到农用地面积的平衡，还补农田面积。

（2）与《嵊泗县域总体规划》的协调

低效用地再开发规划是在市域总体规划的基础上，根据城镇发展的新要求进行深化和完善，其用地布局与总体规划既有一脉相承的关系，又在此基础上进行了必要的补充和调整。在与《嵊泗县域总体规划》不相冲突的情况下，低效用地再开发是对市域设施进行了补充和完善。

（3）与《嵊泗县域综合交通规划》的协调

低效用地再开发与综合交通规划相冲突的一些隐患，主要采取以下措施进行协调：再开发地块如有交通道路穿过，必须留出交通通道；在交通复杂地段，再开发地块需要增加停车位；对于商业、行政办公为主的再开发地区，再开发需要结合公共空间的建设，营造优美的步行环境，留出人流集聚和疏散的广场用地；对于居住区再开发，要考虑区域内穿性，引导人流与公交系统的衔接，建设可步行的街区。

（4）与嵊泗县绿地规划、风景旅游区规划的协调

对包含在区域绿地或景区内的低效用地，按照控制等级，确立相应建设项目，对需要开发建设的，需制定建筑密度、容积率和建筑高度，防止过度开发。

对于不在区域绿地或景区内但与之相邻的一些再开发项目，通过限制用地性质和开发强度等措施减小对区域绿地与景观的影响，保证与区域绿地和景区规划的协调。

2．规划重点

按照突出重点、有序推进的再开发策略，明确嵊泗县城镇低效用地再开发的重点地区，引导各级政府的配套政策与再开发资金投放，增强对项目主体再开发意愿的空间导向，实现并切实提高低效用地再开发的空间实效。

坚持新型城镇化的发展方向，着力构建特色海洋产业体系，全力打造独具特色的“美丽海岛”。进一步明确城市发展方向，以一中两翼为核心，优化空间布局，实现组团式发展。对低效用地再利用的重点是注重生态环境的保护和人居环境的改善。通过对市域人口规模及城镇化水平、市域空间结构、市域城镇体系等级规模结构以及城镇功能定位与产业布局的分析，本次规划依托“一中两翼”总体空间结构和区位综合交通优势。确立菜园镇、枸杞乡、五龙乡和嵊山镇作为低效用地再开发重点区域。加快推进菜园旧城改造，基本建成现代化小城市；以三礁江大桥全线贯通为契机，努力实现嵊山—枸杞组团发展。深入推进新渔农村建设，着力提升海岛基础设施现代化水平，中心镇、中心村的集聚功能更加突出，海岛城镇发展新格局进一步优化。

五、再开发规划引导

（一）再开发的模式引导

根据嵊泗县低效用地再开发项目的现状特点、发展程度和再开发规模，可分为全面再开发、局部再开发、综合整治三类。

１．全面再开发模式

（1）界定

全面再开发是指对用地项目的全面拆除再开发，包括建设格局、用地功能、配套设施、环境景观等方面的重建。以拆除重建为主，整体拆建率超过70%的（拆除重建部分的建筑面积与再开发项目再开发前的总建筑面积之比），属于全面再开发模式。

（2）适用对象

全面再开发模式适用于：

（1）对城市规划实施有较大影响或与城市总体规划确定的用地性质、城市功能和定位严重不符或有安全隐患突出的“旧城镇”、“旧厂矿”；

（2）现状存在问题比较突出，区位优势明显、土地价值较高，规模不大，且村集体、村民有较强再开发意愿的，在城市外因和“旧村庄”内因作用下自身有更新再开发需求的“旧村庄”。

２．局部再开发模式

（1）界定

局部再开发是指在整体格局和功能不作重大调整的情况下，对低效用地再开发的局部区域、关键要素进行重点再开发。整体拆建率大于10%、不超过70%的，属于局部再开发。

（2）适用对象

局部再开发模式主要适用于：

（1）现状整体情况较好，只需要对局部空间和环境进行再开发的“旧城镇”、“旧厂矿”；

（2）村集体经济实力强或能够吸引外来资金投资的，能推动地区的产业更新升级目的，力图再开发部分片区，但又难于成片推行全面再开发的“旧村庄”。

３．综合整治模式

（1）界定

综合整治是指通过少量拆迁达到环境整治和绿化美化。整体拆建率不超过10%的，属于综合整治模式。

（2）适用对象

综合整治模式主要适用于符合以下条件的“旧村庄”：

（1）整体建设情况较好，问题不太严重的“旧村庄”；

（2）现状建筑密度较大、全面再开发难度较大的“旧村庄”。

（二） 再开发模式的选择

低效用地项目的再开发模式必须根据项目的具体情况，制定有针对性的再开发方案。各项目的再开发模式可以是单一的，也可以是两种或多种模式的结合，具体的再开发模式应在低效用地项目再开发详细规划中予以确定。

１．全面再开发项目

对城市近期建设重点地区内，与城市规划冲突严重、安全隐患等问题较为突出的低效用地再开发项目，选取全面再开发模式（拆除建筑面积与再开发项目再开发前总建筑面积之比高于70%），按照规划要求重新建设，能较为彻底地改变低效用地再开发项目的空间形态，调整用地功能，消除低效用地再开发项目与周围地区用地布局和景观面貌的严重冲突，全面提升空间环境质量，提升用地效益。本次规划拟再开发19项整体拆建项目，其中包括4个旧城镇再开发项目，11个旧厂矿再开发项目，4个旧村庄再开发项目，占地约为365.25亩。

２．局部再开发项目

与城市产业结构调整、公共和市政设施建设需要存在局部冲突的“旧城镇” 再开发项目，以及局部地段存在严重的安全隐患、原村民局部再开发意愿强烈的“旧村庄”，应当根据实际需要和城市规划要求实施局部拆建，将部分用地内的建筑物全部拆除（拆除建筑面积与再开发项目再开发前总建筑面积之比高于10%、低于70%），按照规划要求重新建设。

本次规划拟再开发16项局部拆建项目包括4个旧城镇再开发项目，6个旧厂矿再开发项目，6个旧村庄再开发项目，占地约为258.75亩。

３．综合整治项目

综合整治是在现状建筑空间形态不发生根本变化的基础上，对与城市总体规划无严重冲突、建筑布局较整齐、居住环境较好、基本能够适合居住需要的“旧村再开发示范村居”，采取各种手段对“旧村庄”居住环境的净化、美化、优化再开发。

嵊泗县12个村居综合整治应根据各“旧村庄”的实际问题，整理原有旧村局部空间，除了极少量的农民公寓、市政、公用设施及环境小品外，基本不涉及房屋拆建，有针对性地开展历史文化遗存保护、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善等工作，以改善“旧村庄”的生活环境和整体景观，促进其与一般城市地区的协调，舒缓村内的环境卫生等问题；如涉及城市景观节点而又无法在近期推行拆除再开发的，则应对建筑、设施进行外部整饰；适当增加村内的绿地和开敞空间；注重保护原村庄的特色空间和建筑文脉等。

（三）再开发的土地利用功能引导

低效用地再开发项目的土地利用功能，原则上应该符合土地利用总体规划和城市总体规划的要求，与城市产业发展导向和产业布局相协调，积极服务于周边的城市产业片区，有利于加快与周边城市地区的功能协调，有利于提高土地使用效益，有利于促进集体经济可持续发展。

合理确定低效用地再开发的用地功能。对低效用地再开发中腾挪出的用地，应明确再开发编制区的用地再开发意向与功能组织，有效发挥用地功能调整所带来的经济效益、社会效益和环境效益。

嵊泗县低效用地再开发应当结合全区产业结构调整和总体规划布局的要求，根据项目区位不同，因地制宜确定合适的规划功能。在城市核心区等优势区位条件，应积极发展商业、办公、房地产、居住配套、旅游服务等职能；在工业密集区，应提升村镇物业档次，建设高标准的工业区、外工村，促进“旧村庄”与城市功能布局的融合。

六、再开发项目区块布局与用地结构优化

嵊泗县城镇低效用地再开发专项规划根据规划目标，与城镇总体规划、控制性详细规划充分衔接，城镇低效用地再开发项目区块用地结构调整优化应有利于产业转型升级，应合理安排产业用地、基础设施、公益设施等各类用地的布局，以有利于城市功能再造、产业结构调整和人居环境改善。

开发利用强度优化应进一步提升土地集约利用水平，应在充分挖潜现有用地潜力的前提下，合理确定再开发项目区块再开发利用强度。嵊泗县城镇低效用地再开发项目区块布局与用地结构优化具体详见表6-1和表6-2所示。

表6-1  嵊泗县城镇低效用地在开发项目区清单

单位：亩、万元/亩

注：用地分类根据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)整理；表格内容可根据实际需要进行调整。

表6-2  嵊泗县城镇低效用地再开发项目区块情况汇总表

单位：亩、个、万元/亩

七、开发建设时序安排

依据再开发项目区块的布局和规划目标，并与相关规划充分衔接，合理选择确定城镇低效用地再开发地块，其分布位置、规模和开发利用方向详见表7-1。

表7-1   嵊泗县城镇低效用地再开发地块分布、利用方向一览表

根据城镇低效用地再开发的总体目标、城镇低效用地现状及分布等情况，嵊泗县城镇低效用地再开发的建设时序，包括分年度开发建设项目的个数、规模、比例和分布情况等详见表7-2。

表7-2   嵊泗县城镇低效用地再开发地块建设时序情况一览表

单位: 个 亩

八、规划实施效益评价

规划应根据再开发项目区块的现状和规划用地情况，按照城市建设用地集约利用评价的有关方法，开展用地效益评价。用地效益评价包含以下三个方面：

（1）用地强度及可实现内涵挖潜潜力评价。将再开发项目区块的现状用地强度和规划用地强度、建设用地利用强度平均水平或国家和省有关标准进行比较，分析规划提高的土地利用强度及可实现的内涵挖潜潜力。

（2）基础设施配套情况评价。对比再开发项目区块规划前后的基础设施配套情况，与区内基础设施较完善的典型区块或国家和省有关标准进行比较，分析基础设施配套完善的程度。

（3）规划应结合规划目标就城镇低效用地再开发可能带来的城市功能提升、产业结构升级、人居环境改善和历史人文景观保护等社会、经济效益进行分析。

九、规划环境影响评价

嵊泗县低效用地再开发应当遵循可持续发展战略思想，积极采取环境保护措施，使环境污染和生态破坏得到基本控制，环境质量明显改善，创造一个较为清洁、舒适、优美、安静的生活环境。

根据本次专项规划，综合整治再开发模式，不涉及建筑物的拆建，不会导致人口和建设规模的大幅度变化，主要开展历史文化遗存保护、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善等工作。由于提高了包括污水系统、环卫设施等在内的市政设施建设水平，扩展了包括社区公园等在内的绿地系统，因此有利于提高”旧村庄”的污水、垃圾等污染物的收集处理率，减少环境污染，并显著改善村居的生态环境。

另两类再开发模式是全面再开发和局部再开发，主要对近期城市重要发展地区内现状建筑物实施整体拆建或部分拆建，按照城市规划要求和有关标准，重新建设为配套设施完善的城市功能区。这种再开发彻底改变了低效用地再开发区原来的建筑空间形态和配套设施体系，可以较为完全的消除低效用地再开发区原先的各类环境污染，使污染物处理率达到一般城市地区的水平，并提高绿地率、降低建筑覆盖率。但是，由于这种再开发可能导致家庭居住人口和建设规模的增加，提高土地开发强度和配套设施建设标准，再开发后将可能加大对城市局部地区基础设施体系的压力，改变局部地区大气微循环。因此，低效用地再开发项目的开发强度应按照《舟山市城市规划管理技术规定》以及其它技术规范、法定规划的要求，严格规划审批和建设方案审查，严格执行环境影响评价规定，配套的环境保护措施要与主体工程同步设计、同步实施。同时，低效用地再开发详细规划中制定控制指标时，要加强关于再开发项目对城市环境、设施承载力影响的研究，必要时对周边区域的市政基础设施体系进行相应的调整，以减缓低效用地再开发可能带来的负面环境影响。

十、保障措施

（一）政策保障

1．完善存量土地出让制度

在旧城镇再开发范围内，符合规划的，除由政府收购储备后重新供地外，鼓励原土地使用权人自行再开发，所涉及的划拨土地使用权，可以采用协议方式补办出让手续。

2．奖励机制

为推进城镇低效用地再开发工作的广泛开展，可以对因实施低效用地再开发由政府收回、收购土地的，在依法补偿的基础上，给原土地使用权人一定的奖励。对城镇低效用地再开发中引入的项目，其产业类型符合政府鼓励类或重点扶持类的，可以给予优惠政策。

3．利益共享机制

合理分配地方政府、原土地使用权人、开发单位等主体的提低利益，充分调动各方参与再开发的主动性和积极性。政府应将承租低效建设用地再开发中获得的土地出让纯收益按一定比例返还给被再开发地块的原使用者或原农村集体经济组织，专项用于支持其再开发建设。完善工业用地提高容积率增缴土地价款、允许将拆迁与拟再开发土地的使用权捆绑招标等相关措施，充分照顾投资主体、被再开发地块单位和个人的权益，形成再开发利益多方共享的格局。

（二）资金保障

1．加大财政扶持力度

加强对低效用地在开发项目的财政扶持力度，设立嵊泗县城镇低效用地再开发专项资金，支持各乡镇编制低效用地在开发专项规划，建设市政基础设施和公共服务设施，对实施低效用地再开发中涉及的城市公共基础设施建设，应从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持；补贴经济效益差而社会效益高的再开发项目、奖励在再开发过程中有突出贡献的集体和个人及支付相关的宣传费用等。

2．鼓励和吸引社会资本参与

鼓励市场主体参与城镇低效用地再开发，允许其收购相邻多宗地块，申请集中开发利用，可以将分散的土地合并登记。

（三）规划保障

1．规划指引

编制城镇低效用地再开发专项规划的相关技术指引和操作指引，为低效用地再开发项目的申报和操作提供相应的技术指导。

再开发项目指标的确定应严格按照《中华人民共和国城乡规划法》规定的“在规划区内出让国有土地，必须在出让前由规划主管部门依据控制性详细规划提出设计条件作为出让条件。列入规划范围的低效用地，必须编制控制性详细规划和开发方案。对于没有编制控规的低效用地，由主管部门根据总规和项目具体情况、参照本次专项规划编制控规。各项规划应按照《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》和《舟山市城乡规划管理技术规定（土地使用和建筑管理）》的规定，依照法定程序进行审批并向社会公示。

2．规划修改

原则上列入嵊泗县城镇低效用地再开发专项规划范围内的土地进行再开发，需符合城市总体规划，控制性详细规划，涉及到与控规不符的开发项目，确需进行控规修改的，由开发主体提出申请，编制控规修改论证报告和修改方案，并依照法定的审批程序报批。

（四）组织保障

各级政府和相关部门领导应充分认识城镇低效用地再开发的重大意义，深入解读省市相关政策文件，高度重视低效用地再开发工作的稳步推进，将低效用地再开发工作纳入各级领导和相关部门的政绩考核体系。

建立低效用地再开发的专项领导小组，研究和协调项目建设过程中出现的重大问题；加强对项目建设的管理和引导，妥善协调好工程建设中各方主体之间的利益关系；相关部门应通力合作，确保嵊泗县城镇低效用地再开发工作的有序、高效推进。

凡涉及再开发建设项目的审批事项，各相关职能部门要主动服务、优化程序，采取提前介入、并联审批等方式加快办理，营造高效的行政服务环境；加强宣传引导，在全社会营造稳步推进低效用地再开发的良好氛围。

规划应紧紧围绕规划目标，针对性的提出各项保障措施，特别是应根据再开发项目区块的不同类型，针对性的提出政策处理方案。

十一、附表

附表3  嵊泗县城镇低效用地再开发项目区块情况汇总表

单位：亩、%